何芳 刘嘉容 易媛 廖远琴 郭淑红
摘要：充分运用全国三调宅基地详查数据，分析揭示宅基地管理与利用存在问题，探析宅基地确权登记与管理政策建议，有利于实现宅基地节约集约与公平利用，完善宅基地管理制度。运用产权要素与结构理论，构建了宅基地权属与利用五维分析框架;并对案例区宅基地权属状况与存在问题进行了实证分析，提出了宅基地登记与管理政策及规划建议。结论显示：五维分析框架可以全面系统地评估宅基地权属与利用状况;建议宅基地产权管理模式从“以户管理”转向“以人管理”，并建立政府与集体联合审批制度，建立确权分级登记与分级累进有偿使用、退出的协同机制。
关键词：宅基地;权属状况;管理政策
中图分类号：F293
文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2020）07-0062-71
收稿日期：2020-06-28
1引言
自党的十九大以来，国家出台一系列政策推动农村宅基地管理制度改革;自然资源部办公厅也下发加强村庄规划促进乡村振兴的指导文件，强调编制“多规合一”的实用性村庄规划，合理确定宅基地规模和建设范围;各地依据《不动产登记暂行条例》对宅基地及其上房屋权属展开确权登记调查，2018年《第三次全国国土调查实施方案》正式颁布，2019年《农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》再次强调组织开展宅基地和农房利用现状调查。截至2019年11月，全国2873个县级调查单元的初始调查成果已全部完成，形成了较为完善的宅基地权属详查数据。因此，如何运用宅基地详查数据，通过数据挖掘分析揭示宅基地权属与利用存在问题，探析宅基地确权登记与管理政策建议，对实现宅基地节约集约与公平利用，完善宅基地管理制度具有重要意义。
很多学者运用规范研究方法进行宅基地制度的研究。丁关良（2008）依据经济学理论讨论宅基地产权制度，陈小君等（2010）、韩高峰等（2019）对宅基地使用权制度进行了法理解释和权能重构，周小平等（2018）、丁宇峰等（2019）从制度变迁的角度研究我国宅基地制度的特点和改革方向，李宁等（2014）基于产权经济学理论构建了不完全产权分析框架对宅基地制度进行分析，欧阳安蛟等（2009）、卢江海等（2019）研究宅基地取得、流转、退出等产权流转制度。也有学者基于宅基地部分数据进行问题探析。宋伟等（2008）研究发现宅基地超标现象严重，董桂阳（2017）利用实际调查数据分析了省级农村宅基地的权属状况、存在的问题和成因。丁文等（2017）从公共治理的角度引人多源流理论构建了宅基地确权管理的分析路径，徐振伟等（2019）利用制度经济学中的佃农理：论对宅基地确权管理做出了理论阐释。综上可见，如何基于宅基地详查数据，全面分析宅基地权属确权登记与权属管理的研究并不多见。
本文运用产权理论构建宅基地权属分析框架，以上海市某行政区宅基地详查数据为基础，全面分析宅基地确权属与利用现状、问题及形成原因，并提出完善宅基地确权登记与权属管理的政策建议。
2宅基地权属状况分析框架
宅基地权属问题的本质是产权问题。产权是产权主体关于产权客体权利束的分配状态及利益关系。完整的产权刻画需要明确界定产权要素和产权结构。产权要素包括产权主体、产权客体、主体对客体享有的权利束。不同权利组合形成不同的产权结构，激励或约束着产权流转行为（欧阳安蛟，2010）。产权要素获得需经过法律的认可和批准，包括初始审批获得和产权流转交易获得。可见，宅基地权属问题分析应该从产权要素合法性与产权要素获得合法性两大层面进行分析。由此，可构建宅基地权属分析的四维框架：宅基地主体合法性、宅基地客体合法性、宅基地审批合法性和交易流转合法性。
根据我国宅基地制度，宅基地产权主体合法性指宅基地所有权人和使用权人是否合法。合法的所有权意味着宅基地所有权主体——集体经济组织明确，没有历史争议。合法的使用权人意味着宅基地户及其成员、户宅关系等符合相关法律规定。宅基地客体合法性包括宅基地面积、界址、宅基地上房屋面积等是否符合规定。审批合法性体现在宅基地及其上房屋建设在审批主体、审批材料和审批流程方面的合法性。产权交易涉及到我国宅基地产权结构规定，按照目前法律，宅基地及其房屋合法流转途径只有遗产继承、赠与、同一集体经济组织内流转等途径。集体经济组织成员外的市场化流转属于非法行为。产权形成与取得合法性具有历史的延续性和制度变迁的依赖性，尤其是我国宅基地政策历来多变，故宅基地权属分析应该增加时间维度，按不同时期的法律政策规定对应分析，至此形成宅基地权属五维分析框架（见图1）。
2.1宅基地主体合法性与户宅关系分析
宅基地主体合法性主要评估宅基地使用权人资格以及户宅关系是否符合法律规定。按照不同的时间节点，以1998年为界，当年修订的《土地管理法》对宅基地主体资格进行了严格限定，即宅基地仅限本村农村居民申请使用，而城镇非农业居民不得申请宅基地;此前则规定“回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨”五类特殊城镇居民享有在宅基地建房申请的权利。可见，宅基地主体资格是否合法需要与立基时期的政策对应分析，辨析历史遗留问题。
户宅关系合法性是国家土地管理法对宅基地客体规定最重要的部分，其主要内容為“一户一宅”的基本原则。即宅基地使用权取得以户为单位，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”“除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理”（见《土地管理法（2009）》第62条）。
2.2宅基地客体合法性与建设利用分析
宅基地客体合法性指宅基地占地利用规模与房屋建设行为的合法性。宅基地规模分析具体包括宅基地面积是否符合立基时期的审批面积，界址范围是否与面积匹配、界址是否明确、权属是否明晰、划定依据是否充分。建设合法性分析宅基地上建筑物面积、房屋层数、占地面积是否符合住房：申请审批时法律规定的标准。不同时期，国家或地方对宅基地规模和建设面积均有不同的标准规定，需区分存量和增量差别性分析宅基地的非法扩占和违建问题。
2.3宅基地流转合法性分析
宅基地使用权流转合法性指宅基地出租、转让、担保、抵押、继承等流转方式的合法性。
宅基地流转以房屋流转为基础，最常见的便是房屋买卖。以1999年为界，房屋买卖的合法性可同样划分两个时间阶段。早期国家对房屋买卖并无限制，城镇居民可以通过房屋出让间接获取宅基地使用权;但1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》禁止城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，故集体经济组织成员仅能将宅基地在农村集体内部流转，城镇居民买卖宅基地上房屋为非法流转行为。可见对1999年后取得的宅基地，是否存在非法买卖行为是判定其流转合法性的有效途径。此外继承作为宅基地的一种特殊流转方式，法律上规定相对宽泛，村民可通过继承宅基地上房屋获得宅基地使用权，且没有本集体经济组织成员身份限制，故此情形需特殊考虑。
2.4房地审批合法性分析
宅基地与房屋审批合法性是指宅基地产权与房屋建设的审批资料完备性、审批主体资格合法性、审批流程规范性。
审批资料完备性。国家对产权合法性审批制度是在1981年后才逐步建立的，对材料要求也是一个不断完善的过程。由于宅基地审批年限不一，时间跨度大，不可避免出现审批材料不完备的问题，因此需将要求材料与实际审批材料情况对比，评估审批材料的完备程度。
审批主体资格合法性。国家对宅基地审批主体的规定在不同历史时期有所变化。1986年的《土地管理法》规定农村居民新建住宅使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准;1998年《土地管理法》规定乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准;2004年《土地管理法》规定先向村委会提出审核申请，再报请乡镇政府审核，最后由县级人民政府批准，形成了目前的区（县）、镇（乡）政府两级审批格局。
审批流程规范性。不同时期宅基地审批流程的差异主要体现在审批主体的差异上。审批流程基本一致，村民向村委会提出申请，报审批主体部门审批;涉及新建住房的，建房用地获批后，由相应政府部门门颁发乡村建设规划许可证。依照上述流程标准，可对实际审批流程进行评估。
3案例区宅基地权属状况及成因分析
3.1案例区及宅基地基本概况
案例区为上海市某行政区。截至2017年末，该区常住人口城镇化率51.77%，低于上海市87.70%城镇化率水平。区域人口密度为745人/平方公里。根据2017年宅基地确权详查数据，全区宅基地总面积占区域总面积的5%，建筑容积率0.77，建筑密度45.70%;宅基地户口簿登记的总人口占农村常住人口的55.91%。宅基地人户状况呈现以下特点：
宅基地上户增人减，户均人口下降。分户导致现状户籍户数量比立基时增加28.96%，但登记的户籍人口数较立基时减少3.78%。户均人数从立基时的3.6人/户减少为3人/户。究其原因，一方面城镇化导致人口流出，另一方面宅基地分户增地需求加大，家庭小型化显著。可见，宅基地实际利用粗放可能因此加剧。
中青年比例下降，人口老龄化加快。全区立基人平均年龄40岁，现状使用人平均年龄为49岁。人口年龄结构方面（见图2），按1-20岁、21-40岁、41-60、61-80和80岁以上年龄段划分，立基时点，各段人口分别占到总人口28.19%，32.28%，8.90%，7.10%及23.53%。现状人口中1-20岁、21-40岁及80岁以上人口较立基时显著减少，分别占比11.28%，22.44%和5.05%;41-60岁和61-80岁人口显著增加，分别占比33.76%和27.47%，比立基时分别增加了2486%和20.37%，可见，未来人口老龄化呈现加快趋势。
增基需求存在，退基路径缺失。全区当前1-20岁宅基地现状户籍人口的占比为11.28%，而80岁以上人口仅有5.05%，虽然大量宅基地上的新生人口可能前往城镇生活，对宅基地的实际需求并不多，但其出于自身利益最大化，通常不会放弃新增宅基地的需求指标;而大多数老年人口并无宅基地退出路径，通常由后代继承，导致宅基地只增不减。人口外流以及宅基地上人口老龄化背景下，宅基地粗放利用加剧，亟需完善分户立基、宅基地继承以及退出机制与政策。
3.2宅基地主体合法性分析
非农户籍人口占比不断增加。全区立基人口中非农城镇户籍人口占比只有6.20%。但宅基地现状使用人（实际落户和使用宅基地的户籍人口）中，城镇居民户口占总人口的52.60%（见图3），远大于立基时非农户籍人口比例。此外，现状户籍人口全部为城镇户口的宅基地占宅基地总数的比例达28.58%，主要原因是城镇化导致的农转非村民数增加。可见，尚待针对性制定进城农民的宅基地退出与有偿使用转让政策，以推进宅基地集约利用并保护公民的合法财产。
一宅多户比例高于一户多宅比例。全区一宅多户宅基地数量占比27.78%，其中一宅两户情况最普遍，占一宅多户的比例为85.74%，且一宅两户户主年龄差大于或等于20岁的占到一宅两户宗地数的76.40%，即-宅两户多以异代分户为主。可看出，仍存在宅基地分户的潜在需求，全区存在一户多宅情况的村民户占比小于5.58%（数据所限，笔者仅对一户多地村民户占比进行统计（5.58%），由于一户多宅一般属于一户多地情况中一种（有些村民户虽拥有多处土地但可能被认定为一处宅基地，则属一户一宅），故得出此判定）。一戶多宅的形成主要有宅基地继承、宅基地分户新增户后旧有未退、宅基地新建后旧有应拆未拆、违法占有、违法买卖、审批管理不当等多种原因。
3.3宅基地客体合法性分析
宅基地超占宗地比例高，大面积超占现象需重视。宅基地超占指宅基地实际使用范围或面积超出宅基地立基时依法确认的审批范围或面积。统计宅基地使用面积超出审批面积的数量，发现有80.56%的宅基地存在实际使用面积超过审批面积情况。为进一步研究宅基地面积超占程度，将宅基地超占水平分为三类：为极端严重超占，为较为严重超占，为可控超占（见表1）。超占的宅基地以超审批面积50%以内的可控范围为主，但超占100%以上的宅基地却也达到了宅基地总数22.75%的比例，宅基地大面积超占情况需引起格外关注。
宅基地新增审批面积收紧，以小型户为主的存量宅基地实际超占普遍。宅基地面积合法性判断的基本依据是立基时依照法律标准确定的审批面积，同时参考不同人户下的最新审批面积标準也更能研判审批政策方向和宅基地超占情况。当前宅基地面积的审批口径比立基时有大幅收缩，且主要针对家庭成员2人以上的人户（见表2）;同时，实际使用面积远超当时审批面积以及目前的政策规定。根据统计数据，小型户审批面积规定口径虽变化不大，但实际每户宅基地平均面积超审批面积的比例却远高于大中型户，1-2人户实际面积超审批值甚至达到了121.95%。可见在宅基地审批标准趋严的背景下，一方面需严格执行最新的宅基地面积审批标准管控新建宅基地，另一方面亟需对不同人户下存量宅基地超占问题进行整治。
户均房屋超占超建严重，小型户问题最突出。历年来上海市对宅基地上房屋占地面积及建筑面积的规定变化不大，根据相关政策文件，对比全区宅基地的实际面积与规定的审批面积标准可看出当前房屋的占地面积超审批标准（以下简称超占）和建筑面积超审批标准（以下简称超建）情况。
审批规定面积和各人户宅基地的房屋实际平均面积对比结果显示，不同人户的房屋实际平均占地面积超审批面积值的比例（见表3）均在30%以上，且1-2人小型户每户平均面积超占比值最高，达44.08%;小型户的房屋实际平均建筑面积超审批面积（见表3中房屋实际平均超建比）问题同样最严重，1-2人户甚至超过了审批建筑面积的108.98%。各人户下房屋超占超建户数占该规模总户数的比例中（见图4），1-2人户房屋超建户数占比达到80.00%，随着每户人数的增加，超建户数比例不断降低，6人户以上超建户数仅有43.30%;房屋超占户数比例与人户关联不大，各类别下均有60%以上的户存在房屋超占（见图5）。可以看出村民将房屋修建至一定规模后便不会再继续扩大占地面积，但会通过增加层高等方式扩大建筑面积，且小型户由于自身审批面积小，更易出现违章扩建行为。
人均面积差异显著，小型户粗放利用严重。宅基地不同人户的人均面积水平应相近，因此不同人户间的实际人均面积差值可反映宅基地的实际利用程度。1-2户与6人户户均宅基地面积和户均房屋面积相差并不大，宅基地户均面积相差20.96%，户均房屋建筑面积相差28.84%（见图6）;但1-2人户的人均宅基地面积比6人户大50.36%，人均建筑面积大132.84%。可见，宅基地与房屋面积的人均利用严重不公平，小型户宅基地粗放尤其严重。
3.4宅基地及房屋审批与流转合法性分析
流转需求较大，存在隐形市场。目前，法律上严禁城镇居民购置宅基地，仅允许宅基地房屋在集体经济组织成员内部流转，“一户-宅”原则下“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。在流转买卖严格限制的情形下，统计发现全区房屋买卖数量的比重仍达仅近10%，且房屋买卖交易对象有本村集体经济组织成员、异地集体经济组织成员、城镇居民等。可见，当前宅基地上存在大量的房屋买卖需求，已一定程度形成了宅基地流转隐形市场。
审批历史跨度大，材料交叉不统一。宅基地审批年限各不相同，审批内容也存在差异。早期用地材料例如社员建房用地申请表、社员新扩建造房用地申请单并未有效记载宅基地审批面积信息，无法作为朔清宅基地使用权历史情况的有效依据。此外，不同时期建房（用地）审批（核）材料在时间维度上还存在交叉情形，新的材料记载标准出现后仍有沿用旧标准的情况，故无法进行统一评价。
无完整审批材料的房地占比较高。审批材料的完整性可从立基信息记载表，土地审核材料（早期用地批准书、用地审批（核）表）和建房审批材料三类材料分析。具有三类完整立基资料的宅基地只占全区总数的64.29%。剩余无完整审批材料的宅基地产生原因有动拆迁，异地安置而无权源材料、异地安置而原宅基地被征收后档案作废，权源材料遗失，违法建造等，而部分无审批材料的宅基地主要是政府部门对宅基地指标管控下，宅基地上村民不愿申报新建住房，出现大量私自建房违规行为造成的。
4宅基地确权登记与审批管理政策建议
宅基地管理分为宅基地主体资格管理、宅基地审批管理、房屋建设审批与确权登记管理等。基于案例地区的宅基地调研分析结果，对接当前的不动产登记确权工作，我们认为应该建立确权登记与宅基地审批管理相协同的宅基地管理政策。
4.1完善宅基地确权登记新规则
建立一人一宅和全员登记的宅基地登记制度。当前宅基地登记采用按户登记的管理方式，规定，一户仅能登记一处宅基地。按户登记管理不利于对权利主体的界定和户内成员多宅的控制。建议建立以人登记方式，且一人一处宅基地，并将审批登记只记载户主的模式转变为记载户内全部成员。该方式有利于权属明晰，明确成员范围，以满足调查登记确定申请人的需要，且可避免未来分户、继承时，因户内成员权利主体不清产生的矛盾;有利于控制重复审批、一户多宅等情况。
建立宅基地及房屋合法占有与超占超建分级登记制度。宅基地超占、房屋超占超建是当前宅基地管理最普遍的问题，解决办法应从登记制度先行人手。可对宅基地面积超占、房屋超占与超建尝试分级登记，为对接宅基地有偿使用制度奠定基础。此外，部分宅基地实际审批与建设管理中规划选址、开工查验、竣工验收环节未对宅基地界址进行精确控制，而是通过模糊四至与相邻关系进行约束，导致宅基地既存在面积超占，又存在范围超占等不合法问题，也应予以分类明确。
建立宅基地确权与登记注销协同处理制度。一户多宅大多由于迁新建新不拆旧、分户建新不注销、因规划调整等集中搬迁到社区楼房或异地建房等导致。特别是分户过程中，原有宅基地常无法实现人走地（房）退，反而新增一宗相当规模的宅基地，导致宅基地严重超占违建。为此，可根据相关法规和协议，规定注销原宅基地使用权后方可办理确权登记的协同制度。
4.2创建新型宅基地主体资格基准与房屋建设审批管理制度
实行宅基地以户管理向以人管理的新型产权管理模式转变。宅基地的户管理模式是导致户宅合法性问题的根本原因。宅基地的申请、利用与管理都是以户籍户为单位进行的，国家及各级法律法规也一直强调以户论宅。但以户论宅存在四大问题：一是宅基地主体“户”内涵在法律上并无清晰界定。如有的指在同-户口簿上的人员，有的指农村自然户即具有亲属关系的居住生活在一起的自然人，有的指农村承包经营户;二是以户论宅容易造成寻租。有些家庭孩子年满18周岁就分户申请宅基地，有些家庭为了申请更多的宅基地假离婚等等;三是农户户内成员因为婚嫁丧娶等动态变化，使得以户为单位存在权利主体成员存在较大的不确定性，与房地产统一登记中要求明晰的权利主体的规定不符，容易产生户宅不均、管理对象不清等问题;四是城镇化和户籍制度改革已经使.越来越多的农村进城人口落户城市，若还是以户论宅实施宅基地管理，会造成人均宅基地资源利用严重不公和粗放，不利于资源的有效管理。，因此，建议衔接以人登记，实行从以户管理向以人管理的新型产权管理模式转变。四川泸县宅基地试点中就创新采用了“户”改“人”以人定面积的方式核定宅基地使用面积（曾旭辉等，2019）。
实行宅基地政府审批向政府集体联合审批的治理模式转变。政府单一审批的模式已不符合宅基地多主体治理的趋势。从国家制度导向来看，2019年发布的《中华人民共和国土地管理法（修正案》（征求意见稿）中也已将宅基地申请的审批权主体从“县级人民政府批准”改为“由乡（镇）人民政府审核批准”。承接此政策，应建立政府总量控制与集体自治联合审批制度，宅基地新增面积审批交由村民集体组织内部自行决定，政府则仅在确权调查基础上确定总体宅基地下放指标，并起.外部监督作用。此外，确权调查结果应先在村内公示，实现公开透明。这样不仅符合村民集体组织自治的要求，也能避免政府过度干涉而出现官民对峙的现象。
4.3建立与确权登记协同的宅基地分级累进有偿使用、退出与流转机制
建立与宅基地超占超建分级登记协同的分级累进有偿使用机制。在宅基地与房屋面积超占超建严重，且空间上难以分割退出的情形下，为了确保宅基地集约利用，维护宅基地公平配置，必须建立宅基地有偿使用机制，对超占面积按照分段累进收费，制定宅基地超占分段累进有偿使用制度和分段累进有偿退出制度，惩罚超占行为，扩宽闲置、超占宅基地的流转和退出。这种奖罚制度的双重激励，既不会损害农民的合法权益，也可有效抑制扩占扩建等违法行为，有利于实现农村居民点的减量化。
建立有效解决宅基地继承赠与形成的一户多宅退出流转机制。法律对于宅基地继承人身份尚未有明确规定，造成与宅基地管理相关规定有所冲突。根据《物权法》，房屋是公民的合法财产，在公民死亡时可以作为遗产继承，因此宅基地上房屋连带其上土地使用权也可被继承。2011年，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》指出，因继承房屋占用宅基地的，可以对其进行集体土地使用权的确权登记。但该文件既没有做出该继承人必须是本集体组织成员的规定，也没有明确是否可以一户多宅。因此，会出现宅基地主体为非本集体经济组织成员，或为城镇户籍人员，或造成一户多宅现象，从而与既有一些政策规定矛盾，同时带来资源利用的粗放与不公平。因此，应尽快建立继承赠与形成宅基地的有偿收回机制，实现宅基地集约与公平利用。
建立有效解决非集体成员有偿退出与流转机制。案例区域数据显示，宅基地现状城镇户籍人口比重超过一半，而根据当前法规，城市户籍人口获得农村房屋所有权或农村宅基地（使用权）的合法途径仅有户籍转变，继承、赠予等。户籍转变的居民中部分仍保有集体经济组织成员身份，却对宅基地不再具有需求，造成资源闲置;而另一部分则已非集体经济组织成员，宅基地使用权登记的合法性存疑。由此导致房屋所有权与宅基地使用及集体成员权之间产权关系混乱，有失公平，同时加剧宅基地粗放利用。为此，亟需建立非集体成员有偿退出与流转机制，支持宅基地所有权、资格权与使用权三权分置的产权制度改革。
5结论与展望
本文研究主要结论如下。
（1）基于产权要素与产权结构理论，同时考虑政策制度的历史依赖性，构建了贯穿时间维度的产权主体、产权客体、产权审批取得、流转取得等宅基地权属与利用状况合法性分析的五维框架体系;
（2）基于宅基地权属分析，全面揭示了案例区权属状况及存在问题，并在此基础上提出了完善一人一宅、超占超建分级登记、确权与注销协同的宅基地确权登记新规则、提出了以户管理向以人管理的宅基地新型产权管理模式、提出了多主体联合治理的审批模式、提出了与确权登记协同的宅基地分级累进有偿使用、有偿退出等政策建议。
本研究结论主要源于大城市周边宅基地数据分析结果。实际上，我国地域广阔，不同空间尺度宅基地利用状况差异巨大。我們可以基于全国三调宅基地调查数据，运用五维分析框架，对全国各地区宅基地特征和问题进行探究，进一步揭示不同空间尺度宅基地权属与利用状况，深化宅基地确权登记与管理政策及制度创新，为不同地区村庄规划编制与实施提供针对性参考，为实现我国乡村振兴战略提供科学依据。
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