戴为卿
摘 要：党的十八大、十九大在将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局的同时，做出了建设海洋强国的重大部署。海洋牧场作为未来生态渔业的主要发展方式之一，近年来受到了世界各国的重视。从我国海洋牧场的建设现状着手，通過分析当前我国海洋牧场建设存在的法律问题，最终提出完善我国海洋牧场建设的法律措施，以期为我国海洋牧场建设的可持续发展提供制度上的保障。
关键词：海洋牧场;法律问题;完善建议
中图分类号：D922.68 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）18-0192-02
一、我国海洋牧场发展现状
1.海洋牧场概述。当前学术界关于海洋牧场的定义尚没有得出统一的定论。但大部分学者认为，海洋牧场是指在特定的海域内，为了增加和恢复渔业资源而人为建设的生态养殖渔场。是主要通过鱼礁建设和藻类增养殖为海洋生物营造适宜栖息的场所来形成的人工渔场，其功能主要涉及饵料增殖、环境监测、生态修复、繁育驯化、水下监视和资源管理[1]。现代化的海洋牧场更加多元化，功能还包括精深加工、装备制造、海洋信息、休闲渔业、海洋科普等[2]。农业部组织编制的《国家级海洋牧场示范区建设规划（2017—2025年）》指出，加强建设海洋牧场有利于修复渔业资源，改善捕捞质量，可以保护海域环境，实现资源的可持续利用，还可以优化产业结构，推动海洋经济增长，助力海洋强国战略。
2.我国海洋牧场建设现状。从20世纪80年代开始，我国在一些沿海省市进行了海洋牧场建设的初步试验，并先后在山东、广东等沿海海域进行了人工鱼礁的建设。此后，中央出台鼓励沿海地区进行人工鱼礁建设的相关文件，农业部成立人工鱼礁技术协作组织。随着海洋在全球发展中的战略地位提升以及各国对海洋经济的重视，加之沿海海域环境的恶化，我国沿海各省市开始意识到海洋牧场的建设将作为海洋生物资源可持续发展利用的重要载体。辽宁、山东、广东、浙江等沿海各省市开始海洋牧场建设试点，各省政府以恢复渔业资源为目的，开始探索以政府投资为主，少数以大型企业为投资主体，将海洋牧场纳入长期发展规划，在生态养殖的同时，获取经济效益的海洋牧场建设之路。据农业部组织编制的《国家级海洋牧场示范区建设规划（2017—2025年）》统计，截至2016年，我国在黄渤海区已建成148个海洋牧场，东海区建成23个海洋牧场，南海区建成74个海洋牧场。海洋牧场已成为我国沿海地区养护海洋生物资源，修复海域生态环境，强化渔业转型的主要方式。
二、我国海洋牧场建设存在的法律问题
1.相关法律法规缺失。目前，我国并未制定与海洋牧场相关的国家层面的法律法规，这导致在实践中存在的诸如海洋牧场产权划分不清，经营和监管主体不明确所引起的多头管理混乱;征收海域使用金的标准高，并且海域批准使用年限短，以及不重视海洋牧场生态修复和资源养护功能的发挥;部分地区还为了片面追求短期的经济效益而出现缺乏相应的监测和管理监督，一度导致海洋牧场综合效益低下。人工鱼礁作为海洋牧场的实验区，然而在我国现行渔业法规中也一直没有明确规定关于人工鱼礁的的相关建设标准等制度，直到近年，才出台一些位阶较低的文件，如《人工鱼礁建设项目管理细则（试行）》《国家级海洋牧场示范区管理工作规范（试行）》《国家级海洋牧场示范区年度评价及复查办法（试行）》《人工鱼礁建设技术规范》《海洋牧场分类及人工鱼礁资源养护效果评价技术规范》。由此可见，法律法规的缺失成为当前我国海洋牧场建设中存在的一大法律问题。
2.配套扶持政策缺乏。虽然缺乏国家层面的法律法规，但是中央和地方各级政府还是相继出台了针对海洋牧场建设的扶持政策方针，经过近年来的推行，也取得了一定的效果。但这些政策方针过于局限且力度不够，导致我国海洋牧场建设中所面临的法律问题仍然不能得到解决。譬如，已经出台的金融政策并不能有效解决我国海洋牧场前期投入资金需求大、融资途径少的问题，并且海洋牧场建设周期长、资金不能快速回笼、收益慢等问题也都没有解决。已经出台的税收政策也没有专门针对建设海洋牧场的企业实行减税免税，或者减税力度过低，没有充分考虑到海洋牧场建成后将会带来的环境和生态效益而给予税收上的大力扶持。因而，配套政策的缺乏也是我国海洋牧场建设中存在的亟待解决的法律问题。
三、完善我国海洋牧场建设的法律建议
1.借鉴域外成熟的法律制度经验。韩、日、美三国的海洋牧场建设比较成熟，并有较为完善的法律体系进行制度上的保障。其中，韩国于20世纪90年代制定并实施了关于海洋牧场的国家战略，即《韩国海洋牧场事业的长期发展计划》，随后又出台了《人工鱼礁设置及管理规定》《海洋牧场事业运营管理规定》《水产资源管理法》《养殖渔业育成法》《渔场管理法》《水产业法》等专门法律文件。除此之外，韩国还有《海洋污染防治法》《海岸带管理法》《海洋污染防治法》《海洋环境管理法》等渔业管理相关的法律。日本于1971年最早提出“海洋牧场”的概念，随后在水产资源开发与保护、沿岸渔场开发、沿岸渔业振兴、渔业生产组合、渔业灾害赔偿、渔船损坏赔偿、渔船、渔港等有关渔业的诸多方面都制定了单行法律、法规，并且每一部单行法律法规都有相应的实施细则来补充，制定的法律文件有《沿岸渔场整修开发法》《渔港渔场整备法》《水产基本法》《200海里渔业水域暂行法》等。美国于1976年制定《马格努森—史蒂文斯渔业保护和管理法案》，并以该法案为基础建立了美国的商业渔业和休闲渔业管理规则，其中，对渔业资源的评估管理、渔业管理计划、确定捕捞份额的制度和国家渔业观察员制度在实践中取得了巨大的收效，奠定了美国在商业渔业和休闲渔业中的制度保障。美国国会又于1984年通过了《国家渔业增殖提案》，1985年出台《国家人工鱼礁计划》，该计划联合了美国的环保署和海洋警卫队等组织，通过加大多渠道监管力度来保障美国人工鱼礁造礁原料的安全性和无污染性。
2.制定相关法律法规。在借鉴域外先进法律制度的同时，也应结合我国特色，制定出适合我国国情的相关法律法规。一方面，应在国家层面制定具有统一指导意义的海洋牧场专项法律法规，但立法花费时间长，成本大，短期时间难以实现。另一方面，可以完善我国现有的法律文件，将海洋牧场建设的相关制度写进《渔业法》此类高位阶法律，制定各项规章制度，从海洋牧场建设的项目立项、申请程序、审批办法、价格制定、运营管理、产品质量监管等方面制定相应的规章制度，规范海洋牧场建设行为。目前，我国沿海省市已经出台的人工鱼礁相关的规定主要有《广东省人工鱼礁管理规定》《河北省人工鱼礁建设管理规定（试行）》《山东省人工鱼礁管理办法》，以及第一部关于海洋牧场的单项法规《连云港市海洋牧场管理条例》。这些规定在一定范围内促进了我国海洋牧场法律制度的建设，但仍有很多法律问题未能解决。因此鼓励并支持沿海各省市出台符合本省实际情况的地方性法规，对当地海洋牧场的规划建设、开发经营、生态保护、监督管理、法律责任等方面做出明确规定，已经设立海洋牧场试点的沿海省市可以结合发展经验及实践中存在的法律问题完善已有的地方性法规将能够更好更全面地解决这些法律问题。此外，还应通过梳理我国已有的规范性法律文件，使其从“分散”到“集中”进行过渡，最终形成全面的、综合性的海洋牧场法律、法规体系，使立法活动与海洋牧场建设和运营管理实践实现良好互动。
3.制定系统的配套政策。海洋牧场的建设和发展不仅需要法律制度的保障还需要中央和地方各级政府的支持。通过对海洋牧场建设的模式、管理制度、发展规律等进行分析和研究，地方各级政府根据研究成果来制定与当地相适应的海域使用审批、财政优惠、税收减免、海洋环境保护和资金融资等方面的配套政策。地方各级政府通过建设和完善海洋牧场基础设施，并为企业建设海洋牧场提供技术支持，完善政府信息公开，建设服务型政府等措施都将更好的推动我国海洋牧场的建设水平。因此，当前中央层面和地方层面都应该积极整合我国现有的渔业支持政策，加大对海洋牧场建设相关项目的资金支持力度，多方面出台支持国家级海洋牧场建设的利好政策并鼓励沿海各省市出台符合当地特色的相关政策。按照“谁投资、谁负责、谁受益”的原则，在批准环节，应该简化海洋牧场的审批手续，减免海域使用费用，增加海域使用年限。在税收优惠方面，可以在营业税、海域使用金、生态补偿金等推出相应政策，还可以对修复、优化海洋渔业资源和水域生态环境的海洋牧场进行适当减免。从信贷方面来看，可以根据海洋牧场的性质结合当地信贷机构开展不同层次的信贷优惠措施，对海洋牧场建设项目在贷款的审批、抵押担保、贷款利率等方面给予一定的政策优惠，对不同海洋牧场经营主体分类设立专项资金、税收、贷款等手段扶持，重点扶持具有较好生态效益和经济效益的海洋牧场。在保险政策上，当海洋牧场购买环境保护类保险时应予以优惠。通过国家和地方的多方系统配套政策联动，促进我国海洋牧场规模化发展。
建设现代化、国际化的海洋牧场不仅需要相关法律制度的保障，还需要系统的配套海洋牧場产业政策的扶持。积极向发达国家学习优秀的法律制度和先进经验将促进我国海洋牧场的建设和发展，使海洋产业成为我国经济发展的新支柱，推动我国实现海洋强国的目标。
参考文献：
[1] 李波.关于中国海洋牧场建设的问题研究[D].青岛：中国海洋大学，2012.
[2] 杨红生.中国现代化海洋牧场建设的战略思考[J].水产学报，2019，（43）.
[责任编辑 百 合]