加快河北省社会化养老服务体系建设探讨
“家家有老人,人人都要老”,人口老龄化是当今世界不可逆转的潮流,也是河北省改革发展进程中不容回避的全局性、战略性问题。自1999年河北省进入老龄化社会以来,人口老龄化形势日趋严峻,呈现出了与我省经济社会发展不相协调的“未富先老”的典型特征。随着老龄化速度加快和老年人口数量增加,河北老龄问题的社会压力越来越大,社会化养老服务供需矛盾日渐突出。问题如果不及早解决,势必给经济发展和社会稳定带来冲击,必须着眼长远积极主动地迎接人口老龄化挑战。
一、河北省人口老龄化发展的趋势及特点
人口老龄化,又称“人口老化”,指一个国家或地区老年人口增长的趋势。按照联合国划分标准,当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%,或65岁以上老年人口占人口总数的7%,即意味着这个国家或地区的人口年龄结构进入老年型,处于人口老龄化社会。1999年河北就已进入老龄化社会,截止到2009年底,全省60岁以上老年人口已达989万,占总人口的14%,高于全国12.5%的平均水平1.5个百分点。据测算,按照这种态势,到“十二五”末,河北省老年人口将达1100万、占15.5%;到2020年将达1300万、占17%,接近中度老龄化社会。
河北人口老龄化进程呈现新的特点:
一、老年人口数量大、增速快。目前全省老年人口已进入快速增长期,以年均3%左右的速度猛增,大大高于总人口6.50‰的增长速度。截止到2009年底,全省60岁以上老年人口已达989万,占总人口的14%,平均7人中就有1个老人。
二、家庭养老能力减弱, 基本养老面临危机。老龄化的快速发展,导致抚养结构根本性转变。家庭规模趋于小型化、核心化(2000年第五次人口普查为3.59人)“四二一”的结构致使家庭老年人抚养系数提高,经济能力、工作状况、精神状态等因素较之前人都难以满足老年人的养老要求,家庭养老负担日益沉重。2007年老年人口抚养比已达11.91%,也就是说每100名劳动年龄人口抚养近12个65岁及以上的老年人,社会化养老需求与日俱增。
三、老年人口高龄化、空巢化趋势明显。“空巢老人”是指身边没有子女和他人照料的老人,包括无子女的老人、与子女分开居住的老人和女在外工作、外出打工的老人。2008年底河北省65岁以上老年人口占总人口的8.74%,生活在空巢家庭中的老人已占老人总数30%以上,80岁以上高龄老年人在老年人口中的比例增加迅速,预计到2050年可占到老年人口的39%。
“未富先老”的严峻形势已给我省传统养老服务体系带来严重挑战。创新养老服务模式,加快构建适应人口老龄化需求的养老服务社会化体系已是应对我省人口老龄化快速发展的战略选择。
二、河北省社会化养老服务体系建设的现状
(一)老龄人口基本生活社会保障体系初步建立。近年来河北高度重视老龄工作,在老年人生活保障方面做了很多工作,基本生活社会保障体系初步建立,社会保障水平逐步提高。企业养老保险实现了省级统筹,新型农村养老保险试点工作启动,新型农村合作医疗制度全面推开,城乡低保标准水平不断提高;市、区、街、居四级养老服务网络逐步健全,养老服务机构大幅增加(十一五末床位达到每千名老人18张),全省老年人的生活有很大的改善。
2009年末城镇参加基本养老保险离退休人员达237.98万人,全省265.2万人享受居民最低生活保障,其中农村 176.1万人,增加 4.6 万人,参加新型农村合作医疗保险人数4997.89万人,参合率94.46%,基本实现新型农村合作医疗全覆盖。
(二)社会化养老保障体系需要完善的主要任务是健全社会化养老服务体系。所谓“社会化养老服务”主要是指以政府为主导,全社会共同参与,以居家社区养老为基础、机构养老为骨干、其他养老方式为补充的运转协调、服务高效的新型老年社会福利服务体系和养老服务模式。目前我省老龄人口基本生活社会保障体系已经初步建立,但是社会化养老服务体系建设却严重缺位,这是完善我省社会化养老保障的突出问题。老年人都希望实现老有所养、老有所医、老有所乐,今后一个时期,老龄人口还将以每年3%的速度增长,人口老龄化加剧,社会化养老需求激增,养老正在由家庭化向社会化、普惠化、均等化转变。加快推进养老服务社会化,不断满足老年人日益增长的养老服务需求,保障老年人共享经济社会发展成果,既是应对人口老龄化、缓解社会福利供需矛盾的有效手段,也是加快建立健全老年服务体系的迫切需要。
三、河北省社会化养老服务体系建设存在的主要问题
面对“银发浪潮”的冲击,“未富先老”的河北显然准备不够――社会化养老服务供给匮乏,老龄事业的发展速度明显滞后。
(一)养老服务机构严重不足,供需矛盾突出。一养老服务设施严重不足,按国际通行标准,社会养老机构床位数一般占老年人口总数5%以上,据测算我省约有42万老年人需要入住老年服务机构,但现有社会办福利机构床位数仅为1.5万多张,仅占老年人口总数的1.8%左右,社会化养老服务缺口巨大。预测到2020年老年人口将达到1300万,养老服务设施供不应求的状况将更加突出。且相当一部分养老机构条件简陋,功能不全,服务质量次,难以吸引老年人入住。二养老服务机构城乡失衡,农村养老问题突出。随着城镇化发展和户籍管理制度改革,农村劳动力大量向城镇转移,妇女、儿童、老人成为农村人口主要成分。劳动力减少,老龄人口增多,农村老龄工作面临的压力巨大。但目前养老服务机构仍以城镇为主,农村比例较小,2008年全省养老床位农村只有74891多张,不及城镇1/3,供求矛盾尤为突出。
(二)社会化养老服务基础薄弱,服务保障压力剧增。需要长期照料等特殊服务需求问题彰显我省社会化养老服务基础不稳迹象。截至2006年底,河北省生活不能自理的老年人数量达71万,预计到2020年将达到111万。不断增加的老年群体的照料护理工作急需一支专业化的服务队伍。但除了少数由民政部门直接管理的福利机构有为数不多的经过专业训练的养老护理员以外,绝大部分养老机构缺乏专业的养老护理员,养老服务大多停留在基本生活照料上,专业服务水平低,服务方式单一,且护理人流动性很大,服务保障压力剧增。
(三)社会化养老服务管理机制滞后。一是民办养老机构发展滞缓已成为制约社会化养老服务事业发展的最大障碍。养老服务行业属于微利产业,且前期基础建设投入巨大,目前政府投入基本集中于公办机构,重公办、轻民办,造成了公办民办两类养老服务机构在政策上的不公平,资金短缺、规模较小、不规范等问题已是民办养老机构普遍存在的问题。二是缺乏宏观系统的产业规划,养老服务业处于自主、无序、盲目发展状态,养老服务机构良莠不齐,资质缺乏监管,整个行业的标准化、专业化水平不高,对老年人的生理照料不周和忽视心理抚慰是许多家庭对社会养老机构心存顾虑的重要因素。
(四)认识存在误区。现阶段我省仍以家庭养老为主,仅有不到10%的老人,因生活不能自理或半自理,子女又不在身边或工作繁忙难以照料日常生活,才有选择机构养老的愿望。绝大多数老人,特别是需要生活照料的老人,目前尚未形成选择机构养老或社区生活照料的自觉意识,老人社会化养老参与率低。原因:一是由于老龄问题相对隐性化,一些地区对做好老龄工作的重要性、紧迫性以及老龄化对经济社会的影响认识不足,缺乏重视,养老服务事业缺规划,缺投入, 舆论宣传力度弱;二是传统观念影响,群众参与社会化养老积极性不高,部分老年人对养老服务社会化的养老新模式不适应不愿“走出家门”,一些子女怕背“不孝之名”不同意老人入住养老机构。
四、完善和发展河北省社会化养老服务体系的对策
社会养老事业关系千家万户,解决老龄化社会问题,必须加快推动我省社会化养老服务体系建设,建立全面系统科学的社会养老保障体系。
(一)加大宣传力度,促使人们转变观念。首先,各级政府要切实提高认识,真正把老龄工作摆上重要位置,把老龄事业纳入经济社会发展全局,统筹安排,使全省老龄工作走上正规化、科学化、制度化的发展轨道,在应对人口老龄化挑战中赢得主动;要加大对社会化养老事业的宣传力度,在全社会倡导“关心老人就是关心我们自己”的基本理念,增强人们对人口老龄化的认识和养老问题的关注,在全社会形成尊老爱老的良好风气。其次,要充分利用各种媒体进行宣传,尤其是要抓住诸如“重阳节”的契机,通过积极正面的宣传引导,帮助老年人正确地看待并积极地接受社会化养老方式,改变“养儿防老”的传统观念。
(二)强化政府主导,健全养老服务机制。社会化养老是带有公益性质的服务产业,推动养老事业发展,是政府义不容辞的职责。构建有效的养老服务体系,必须强化政府的公共服务意识,切实把发展养老服务业列入政府重点民生行动计划,科学安排,统筹规划。一要积极加强养老产业研究,将社会化养老服务基础设施建设纳入各级政府社会发展规划,科学调控养老服务机构设施区域布局,优化养老服务机构设施结构类型,促进养老服务机构合理布局、有序发展,满足不同区域、不同老年人的服务需求。二要加大社会化养老服务基础设施建设,优化公共财政投向,完善养老保障网络,形成县(市、区)、街道(乡镇)、社区(村居)三级联动,分工明确的工作网络,实现城乡老年人居家养老社会化服务全覆盖。三要要加大对养老服务工作的监管力度,制定产业标准,加强对养老机构的监督管理和综合评估,努力提高养老机构服务水准。对不具资质、服务质量不过关的要坚决取缔。
(三)促进投入主体的多元化,加强养老机构建设。首先要继续巩固完善公办养老机构,根据省、地、县、乡级老龄人口状况建设不同级别的示范性、综合性养老机构,解决“三无老人”和其他贫困失能老人的养老问题。其次要要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则,建立公开、平等、规范的社会化养老服务准入制度,采取公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种途径,支持和鼓励社会力量以独资、合资、合作、联营、参股各种形式参与兴办养老服务事业,逐步实现由政府举办养老服务机构为主,向由政府与社会力量多元化投资主体兴办转变。不断满足我省老年人日益增长的社会化养老服务需求。力争通过5年努力,全省基本形成投资主体多元化、服务内容多样化、管理运行规范化的养老服务体系,使各类养老服务机构的床位达到每万名老年人200张以上的目标。最后要切实落实养老机构激励机制,通过制定、完善、落实各项切实可行的扶持优惠政策,推进民办养老机构的发展。政府应在土地征用、税收政策、财政补贴等方面对民办社会养老机构给予扶持,如对新建民办养老机构给予一次性建设补助;对运营中的民办养老服务机构,按实际入住数给予补贴等。
(四)加强专业队伍建设,提高社会化养老服务水平和质量。社会化养老服务涉及生活照料、精神慰籍、心理调适、康复护理、临终关怀、紧急救助等各个方面,建立社会化与专业化相结合的服务队伍,是实现养老服务事业可持续发展的重要保证。一要与促进下岗失业人员、农村进城务工人员就业、再就业工程相结合,大力开展专业知识和职业技能培训,逐步建立养老护理人员职业资格制度,持证上岗,为老年人提供生活照料、护理和陪护等专业化服务,满足老年人的不同需求。通过政府提供职业技能培训补贴,要力争3年内使我省各类养老服务机构护理人员的培训上岗率达到80%。二要整合社区人力资源,大力提倡、组织和引导志愿者活动,动员各类人员参与为老服务,努力造就一支专、兼职人员和志愿者相结合的社区志愿者队伍。三要广泛宣传,大力弘扬中华民族“百善孝为先”的传统美德,营造全社会尊老、敬老、爱老的良好社会氛围。
(五)大力开展为老服务活动,完善养老服务网络。社会化养老服务体系建设,是一项全面系统深层次多领域的社会综合工程,是家庭、社区、机构养老和社会养老保险制度等养老方式的统一体。要建立健全社会化养老服务体系,必须统筹谋划机构养老、居家养老和社区养老工作,在继续倡导居家养老的基础上,动员社会资源拓展服务内容,尽快建立起以居家养老为主体、社区服务为依托、机构养老为补充,加之志愿者服务的社会化养老服务网络,真正落实“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的基本目标,形成养老服务新格局
(六)努力推进农村老龄工作。要切实加强农村老龄工作,积极探索解决农村高龄、空巢、留守和失能老人养老问题的途径和方法;要加大农村养老服务投入力度,加快农村老年社会保障体系建设,着重抓好农村新型合作医疗、养老保险和最低生活保障制度建设,逐步实现与城镇社保体系相衔接,提高农村老年人的服务保障水平。
“老吾老以及人之老”,一个全面系统科学的社会化养老服务体系才能真正使老有所养成为现实。
(注:本文系河北省委党校课题。)