以基层党建创新引领社会治理创新
刘 丹
（中共大连市委党校 党史党建教研部， 辽宁 大连 116013）
摘要： 基层社会变动是从 “社会管理” 走向 “社会 治理” 的现实依据， 作为社会治理创新的引领者和 推动者， 基层党组织必须要根据创新社会治理对其 提出的新要求， 顺应基层社会变动需要， 以基层党 建创新引领社会治理创新。
关键词： 基层党建； 社会治理； 创新
中图分类号： D267
文献标识码： A
文章编号： 1671-6183(2015)05-0043-04
党的十八届三中全会在创新和加强社会管理思 路的基础上， 明确提出了创新社会治理体制的改革 思路， 从 “创新和加强社会管理” 到 “创新和加强 社会治理” 仅仅一字只差， 不仅仅体现了党中央对 社会建设理论与实践的深刻总结， 对基层社会变动 的敏锐洞察， 对人民群众热切期盼的积极回应， 而 且更体现了党中央对社会建设和发展规律的深刻认 识， 以及党的执政思路和理念的重大转变。
一、 基层社会变动要求从 “社会管理” 走向
“社会治理”
基层社会变动是社会治理创新的重要依据， 它
对传统的社会管理理念、 以党政为单一主体的社会 管理格局以及自上而下的单向度的社会管理方式提 出了挑战。
第一， 基层社会变动对传统的社会管理理念提 出挑战。
传统的社会管理理念往往是把维护社会稳 定作为首要价值追求和目标定位， 一些地方政府过 于强调其在 “维稳” 中的责任， 不惜投入大量人 力、 物力、 财力。
一些党员领导干部在思维方式上 难以突破社会治安防控的狭隘范畴， 导致其在工作 中将主要的精力和资源用于对流动人口和特殊人群 的管理， 用于对网络安全的管理， 用于对群体性事 件的应急处理等方面， 甚至在某些领域出现了以剥 夺和侵害人民群众的合法权益为代价的 “维稳” 现 象。
而与之相对应的是， 随着市场经济的深入发 展， 人民群众的 “维权” 意识在萌醒， 人民群众亟 待自身的合法权益得到实现、 尊重和维护。
所以， 在实践中， 一些地方政府和党员领导干部过于强调 “维稳” 而忽视对人民群众合法权益的尊重和维护， 其结果就是导致在某些地区群众的抗争由意识转向 行动， 越 “维稳” 越不稳。
所以， 以 “维稳” 为基 本价值取向的社会管理走向以 “维权” 为基本价值 取向的社会治理是基层社会变动的必然要求。
第二， 基层社会变动对传统的以党政为单一主
收稿日期： 2015-04-08
基金项目： 2012 年辽宁省社会科学基金项目 （项目编号： L12BDJ015） “基层党组织发挥引领社会管理创 新作用研究” 阶段性成果。
作者简介： 刘丹 （1981-）， 辽宁法库人， 中共大连市委党校党史党建教研部讲师； 研究方向： 基层党建。
体的社会管理格局提出挑战。
改革开放以前， 党和 政府是我国社会管理的唯一主体， 党和政府依托单 位制和户籍制实现对社会的高效管控和资源整合。
改革开放以来， 随着单位制的解体和户籍制度的逐 渐松绑， 人员的流动性被进一步地释放出来， 人们 打破了原有的单位和地域界限， 不断形成新的社会 结构和社会关系。
这就使得传统的以党和政府为主 体， 依托单位和户籍实现对社会管理的可操作性进 一步降低， “大一统” 的社会整合和管理体系在基 层失灵， 社会矛盾和社会问题频发。
而另一方面， 随着市场经济的深入发展， 人民群众的生活水平有 了大幅度的提高， 利益诉求也呈现出了多元化的趋 势。
但是由于我国当前的城乡差距、 贫富差距依然 明显， 社会保障和民主法治建设相对滞后， 由于利 益的分化带来的不同群体之间的矛盾和冲突加剧， 社 会不公平现象依然存在， 人民群众迫切需要通过有序 的政治参与表达诉求、 影响决策、 维护切身利益。
近 年来， 由人民群众自发形成的民间组织在表达利益 诉求、 提供公共服务、 影响党政决策、 促进社会融 合等方面发挥了党和政府不能替代的作用。
所以， 由党和政府为单一主体的社会管理走向多元协同治 理已经成为当前我国社会形势发展的必然要求。
第三， 基层社会变动对传统的自上而下单向度 的社会管理方式提出挑战。
传统的以党和政府为单 一主体的社会管理模式往往采取自上而下的行政化 的方式， 带有封闭性和强制性特征。
在计划经济年 代， 由于人民群众的利益诉求相对趋同， 这种社会 管理模式基本与人民群众的利益诉求相吻合。
但是 改革开放以来， 随着市场经济的发展， 社会阶层的 分化， 人员流动性的加快， 使得基层社会在分化中 不断重构， 社会结构和社会关系的稳定性在进一步 降低。
传统的党和政府为主体的自上而下的社会管 控模式不能与基层社会的多元化和复杂化趋势相契 合， 造成的结果就是党和政府越是以行政方式努力 管控社会， 社会越是行进在疏离党和政府的轨道 上， 增加了党的执政风险。
而与之相对应的是随着 人民群众民主意识、 权利意识、 监督意识、 维权意 识的觉醒， 人民群众迫切要求通过诸如政治的、 市 场的、 法律的、 社会的、 道德的等多种方式实现和 维护自身合法权益。
所以， 传统的自上而下单向度 的社会管理方式走向上下互动的多样化社会治理方 式是社会发展的必然。
二、 创新社会治理对基层党组织建设提出新要求
作为社会治理创新的引领者和推动者， 基层党 组织必须要根据基层社会变动以及社会治理创新的 要求不断提高统筹协调能力、 资源整合能力、 服务 群众能力。
第一， 创新社会治理对于基层党组织提高统筹 协调能力提出了新要求。
随着基层社会的变动， 社 会治理主体出现了多元化的趋势， 政府、 党组织、 人民群众、 市场组织、 各种民间组织等等都是社会 治理的主体， 代表着不同群体的多元化利益诉求。
创新社会治理就是要统筹和协调好不同利益主体的 利益关系， 综合考量不同利益主体的最大关切， 妥 善处理各种利益矛盾， 促进各种社会力量良性互 动。
而基层党组织作为党直接联系人民群众的桥梁 和纽带， 必须依托其强大的组织基础和深厚的群众 基础， 合理利用其执政资源担负起统筹和协调各方 利益主体利益关系的责任。
这就要求党的基层组织 必须从传统的资源分配者的角色中走出来， 着眼于 提高统筹协调能力， 充分尊重和维护不同群体、 不 同阶层、 不同地区、 不同行业人民群众的利益诉 求， 切实找准大多数群众的共同利益和不同方面群 众具体利益的结合点， 最大限度地促进社会公平正 义， 使人民群众共享改革和发展成果。
第二， 创新社会治理对于基层党组织提高资源 整合能力提出了新要求。
创新社会治理就是通过多 元社会主体分工协作， 通过多样化的方式， 不断满 足人民群众多元化的利益诉求， 实现社会良性发展 的过程。
多元化的社会治理主体， 多样化的社会治 理方式， 人民群众多元化的利益诉求要求基层党组 织不断提高资源整合能力， 将传统的单一主体、 单 一手段的社会管理模式转变为治理主体之间、 治理 方式之间左右互动、 上下互通、 相互协调、 互为补 充的社会治理之网， 通过整合资源， 实现资源优化 配置， 促进社会和谐共治。
这就要求基层党组织必 须在体制多元化、 价值多元化、 利益结构多样化、 社会阶层不断分化、 城乡区域差别化的条件下， 首 先将人民群众分散的利益诉求整合起来， 并将其转 化为制定政策的依据， 切实反应人民群众意愿， 维 护人民群众权益。
同时基层党组织要根据人民群众 不同的利益诉求， 整合不同社会治理主体的资源， 使其得到最优化的配置。
另外基层党组织还要整合 多样化的社会治理方式， 综合运用法律的、 道德
的、 经济的、 市场的、 行政的等方式向社会提供公 共产品和服务， 构建立体复合式的社会治理体系。
第三， 创新社会治理对于基层党组织服务群众 能力的提升提出了新要求。
当前， 我国社会已经进 入到一个深刻的转型期， 各种错综复杂的矛盾集中 涌现， 利益诉求多元， 利益关系复杂， 党要在错综 复杂的环境中领导社会建设， 就必须不断提高服务 能力， 以适应不断变化的社会环境， 满足人民群众 的多元化利益诉求， 源源不断获得人民群众的支持 和拥护， 提高自身执政的合法性。
提高基层党组织 服务人民群众的能力， 首先对党组织和党建工作的 全覆盖提出了要求， 基层党组织要做到党员群众有 服务的要求就可以找到党的组织。
同时对基层党组 织的工作理念和方式的转变提出了要求， 要求基层 党组织抛弃传统的行政命令的思维模式和自上而下 的单向度的工作方式， 正所谓 “如人饮水冷暖自 知”， 党的基层组织必须创新联系人民群众的方式， 千方百计倾听人民群众的利益诉求， 与人民群众紧 密配合， 相互协商、 沟通。
同时要搭建服务人民群 众的平台， 通过平台规范服务。
最后， 基层党组织 必须通过建立完善的制度， 有效的利益协调机制、 诉求表达机制、 矛盾调处机制、 权益保障机制， 保 障党组织服务功能的不断拓展， 以刚性的制度、 长 效的机制， 保证人民群众长期得实惠。
三、 以基层党建创新引领社会治理创新的对策
以基层党建创新引领社会治理创新是基层党建 工作的本质回归， 顺应基层社会变动的要求， 基层 党组织必须进一步强化服务功能， 实现党组织架 构、 体制机制、 工作方式的主动转型， 积极培育和 孵化社会组织， 形成党委领导、 多元参与的社会治 理格局。
第一， 以基层党建创新引领社会治理创新是基 层党建工作的本质回归。
基层党组织是党的战斗堡 垒， 是党全部工作和战斗力的基础， 通过发挥其利 益表达、 利益综合、 政治社会化和政治录用等功能 为人民群众服务， 以获得人民群众源源不断的支持 拥护， 夯实党执政的组织基础和群众基础。
当前， 随着城市化战略的不断推进， 农民向市民转型， 农 业社会向工业社会转型， 乡村社会向都市社会转 型， 封闭社会向开放社会转型。
这样一种多重的社 会转型， 使得社会结构形态日益呈现出多样化、 碎
片化、 流动化和陌生化的特征， 加之， 人民群众的 诉求从总体上看已经由原来的脱贫性诉求转变为发 展性诉求， 从满足物质需求转变为满足精神需求， 需求多元化的特征明显， 增加了社会治理的难度， 扩大了社会风险的来源。
邓小平曾经说: “工人阶 级的政党不是把人民群众当作自己的工具， 而是自 觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期完成特 定的历史任务的一种工具。” 所以， 基层党组织必 须时刻准确把握中国基层社会的变动趋势以及人民 群众利益诉求的发展和变化， 以基层党组织的创新 探索实现党领导和服务人民群众的新形式。
第二， 引领社会治理创新必须强化基层服务型 党组织建设。
任何政党都 “存在于不同的社会生态 之中， 发挥着不同的功能作用， 并随着社会政治生 态的变化而变化。” 市场经济的深入发展削弱了人 民群众对于党组织的依赖感， 同时也降低了基层党 组织对于社会的管控能力。
建设基层服务型党组织 正是中国共产党遵循经济、 社会发展规律以及执政 党建设规律， 根据中国基层社会变动探索出的实现 党的领导的新形式。
亨廷顿说: “衡量高度发达的 组织的真正尺度是其职能的适应性而非其职能的特 定性。” 所以， 顺应中国基层社会变动， 基层党组 织不能仅仅把自身的功能定位为行政体系中自上而 下垂直管理的末端环节， 更要充分发挥其数量大、 覆盖面广、 和人民群众广泛联系的组织优势和群众 优势， 把自身定位为听取、 反映、 解决人民群众利 益诉求的起始环节， 探索服务人民群众的多种形 式。
当然， 强化党组织的服务功能必须坚持有所为 有所不为的原则， 把服务的重点定位为诉求渠道的 拓宽、 多元化诉求的整合、 资源的优化配置、 服务 网络的形成、 平台的搭建以及长效机制的构建上。
第三， 引领社会治理创新要求基层党组织必须 实现体制机制、 组织架构和工作方式的主动转型。
习近平总书记 2010 年在上海调研基层党建工作时 强调: “在新的形势下， 要用更加开阔的视野谋划 基层党的建设， 加强统筹协调， 整合组织资源， 积 极探索单位党建、 行业党建和区域党建互联互动， 不断提高党建工作整体效应。” 基层党组织是基层 社会治理最重要的组织要素之一， 基层党组织体制 机制、 组织架构与工作方式必须要与社会结构体系 相契合， 改革开放以来， 社会关系的重构要求基层 党组织主动做出调整和转型。
以区域化党建为例， 所谓区域化党建就是以区域为界限实现辖区内各个
基层党组织的横向联系， 在单位制党建内循环的基 础上， 构建 “横向到边、 纵向到底” 的立体、 网状 的党建体制机制和工作方式， 其目的不仅仅是实现 党建工作的全覆盖， 而且是充分发挥其统筹协调的 功能， 使基层党组织发挥作用的途径和形式都更加 适应基层社会的变化和人民群众的要求。
总之， 发 挥基层党组织引领社会治理创新的作用要求基层党 组织组织架构、 体制机制与工作方式必须实现与基 层社会变动和人民群众的诉求相协调， 基层党组织 必须以更加有效的身份和方式融入社会， 参与到社 会治理中来， 实现由行政化走向社会化， 由封闭固 化走向兼容开放的转型。
第四， 引领社会治理创新要求基层党组织积极 培育和孵化社会组织， 形成党委领导、 多元参与的 社会治理格局。
随着市场经济的深入发展和改革的 继续深化， 人民群众的利益诉求日益多样化， 广大 人民群众的民主意识、 参与意识、 维权意识、 公正 意识普遍增强， 社会矛盾日益凸显。
而与此相对应 的是人民群众有序政治参与、 利益诉求表达渠道有 限以及党和政府在解决社会问题和提供多元化的公 共服务上的力不从心。
而人民群众在民主、 协商、 平等、 互助的基础上组织起来的各种类型的社会组 织不但拓宽了人民群众政治参与和利益诉求的表达 渠道， 而且也成为了党和政府履行服务社会职能的 重要补充力量， 成为人民群众参与社会治理， 实现
社会多元共治的重要形式。
所以， 基层党组织必须 要抓住民间组织方兴未艾的契机， 根据人民群众利 益诉求和社会矛盾的发展和变化， 积极培育和孵化 社会组织， 引导人民群众积极有序参与社会建设， 充分发挥其在环境维护、 调解邻里纠纷、 丰富业余 文化生活、 增强社会向心力等方面发挥的突出作 用。
依托社会组织了解和掌握人民群众的利益诉 求， 依托社会组织递送公共服务， 化解社会矛盾。
当然， 基层党组织培育和孵化社会组织必须要坚持 适度原则， 要在尊重社会组织相对独立性和自主性 的基础上， 把工作的重点放在搭建起基层党组织联 系社会的桥梁和引导社会组织的平台上， 尽可能为 社会组织的成长、 发育创造条件， 营造环境。
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