善治与我国乡村治理
善治理论作为当前公共行政理论中一种新的、非常有影响的理论,被广泛认同,它对国家治理和社会治理的各个领域和层面都产生了重要的影响。在新形势下,把善治理论运用到我国乡村治理的研究和实践中,必将使二者碰撞出新的火花,将对我国建设服务型政府有重大的推动作用。
一、善治的思想内核
作为当今两大公共管理理论之一,提善治就得从治理理论说起。治理的基本概念,是指政府、社会组织或个体在面对人民共同事务进行不同组合时,为了满足自己的利益诉求,运用公共权威秩序,有序、协商、互动、不断进行的过程。治理的目的是,当面对各种冲突或不同利益时,各种行为个体在权力的引导下,本着互惠互利、求同存异原则,以满足自身的要求,同时实现社会公共利益最大化。善治是治理的最高目标,是实现公共利益最大化、社会持续不断互动的管理过程,是政府与个体互动合作的一种新颖的管理关系,是两者的最佳状态。
善治的基本要素包括:合法性、法治、平等、透明性、责任性、回应、有效、稳定、廉洁、公正等元素。
以上论述中可以看出,善治涵盖了民主、法治、参与、公正等价值性要素。而这些要素对完善乡村治理有着极其重要的指导意义。
二、我国乡村治理中存在的问题
在我国新农村建设过程中,政府对乡村治理实施改革,虽然取得了一些成效,如调动了村民生产的积极性,村民的生活水平得到了普遍提高,极大地提高了村民参与政治的热情,进一步增强了对党的信赖和党执政的合法性。但是,乡村治理也面临着巨大挑战,在治理的过程中出现了一些问题,亟待解决。
(一)“乡政村治”体制存在问题。地方政府在管理方式上存有两大弊端。第一,领导方式。地方政府的权力与村庄自治权的来源不同、目标不同。根据《村委会组织法》,村委会与乡镇政府不再存在行政上的隶属关系,而乡镇政府可以对村民委员会工作进行指导、支持和帮助,而不得干预依法属于村民自治范围内的事项。地方政府的权力来源上级政府,而基层干部在贯彻落实各种政策性任务时需要村干部的配合,因此,乡镇政府就可能利用拥有的政治、经济以及社会方面的资源优势,通过利益诱导和激励,选出对其开展工作最“有利”的人选,达到村委会服从其“支配”的目的。第二,地方政府供给公共产品的能力欠缺。在农村现代化转型的过程中,地方政府利用自己的权威向广大农民提供公共服务和公共产品,以确保农村转型能够顺利进行,这对农村改革具有重大意义,保证了转型中社会稳定。但是,随着农村改革深入,国家废除了农业税,使地方政府失去了财政来源。由于政府财源出现枯竭,造成了管理混乱、人浮于事,已无力满足农民公共产品的有效供给,加之缺乏社会的应变能力,影响了社会稳定。
(二)缺乏有利民主政治环境。在乡村现代化转型过程中,政治民主化是其重要组成部分。在村民自治过程中,村民要想参与选举并取得相应的利益却面临两种困境。第一,由于选举是一种集体行为,作为集体行动的协调者,这些团体的动员能力越强,参选率自然越高,获胜几率越高。我国村庄是“半熟人社会”,当村民缺乏相互了解和信任,无法达成共识、组成团队时,现存的村民组织便成了唯一选择。比如:以血缘关系和姓氏联系起来的宗族、教会及宗教组织,以地缘划分的自然村以及其他村民组织等;各种村民组织和利益团体通常会利用自己的影响力对选举进行干预,但是并非所有组织都有强烈的动机参与选举事件。宗族是村庄中最为重要的动员者之一,但是其具有封建势力的狭隘性,不符合现代民主方向的要求,而教会、宗教组织的参与愿望则相对较弱。第二,乡镇政府利用相对于村庄所拥有的政治、经济以及社会方面的资源优势,积极干预村民选举。
(三)村民参与政治困难重重。随着经济发展水平的提高和民主化进程的推进,公民的民主意识不断增强,产生了参与政治的热情。按照国家法律规定,村民会议和村民代表会议是村民直接参与本村重大事务、实现民主决策的主要途径,但是在村务决策上,由于村委会和村民会议在事务划分、权限划分、决策程序等方面存在很大
的模糊性,使得村民质疑程序的公正、透明性,也对产生结果的可靠性产生怀疑,从而降低村民的参与热情。
三、以善治为目标,完善乡村治理
建立和完善我国乡村治理,最终达到乡村善治,既是政府的现实目标,又是最终目的。通过怎样路径才能达到目标?怎样才能做到以善治为目标,完善乡村治理呢?笔者认为,应做到以下几点:
(一)改革政府组织,建立强而精的政府。政府应树立建设有限政府、效率政府、责任政府的理念,认真遵守国家法律、法规,积极响应和落实国家的惠民政策,改革行政管理的流程和内部制度,使能适应社会化、人性化、高效化的体制;规范政府权力,改变全能政府的传统形象,建立更加完善、运转更加协调的体系,从而提高政府的管理效率,提高政府的公共产品和公共服务供给能力、绩效等要求。而在地方政府方面,面对村民自治,地方政府应该充分利用拥有的政治、经济及社会等方面的资源优势,指导、支持和帮助村委会工作;本着中立的观念对待村民选举,让村民感觉到地方政府是自己的知心人,依法监督村民自治能够有序、有效、公平、公正地运行;改善地方政府财政状况,丰富地方政府管理手段,从而提高公共产品和公共服务能力,丰富公共产品品种,增加地方政府对村民的回应能力,以满足村民对公共产品和公共服务能力要求的不断提高,取得村民的信任和认可。
(二)培育社会团体组织,建立地方政府与社会的合作。不仅要优化政府内部组成,以利于其功能发挥,还要特别注意政府与社会的相动联系,建立市民社会。“小政府,大社会”的公共管理理论越来越受到认可和欢迎,我国的政府强势、社会弱势地位的理念过去一度占统治地位,现在虽然强势政府比较盛行,但不是全能政府。要使我国全能政府状态有所改善,就得加强社会团体组织的培养和发展,建立和健全市民组织关系,培养社会的自我管理和自我发展意识,建立政府与社会多角度、多层次的联体互动关系。社会组织是人民为了保护自己的利益和权利不受损害而自愿结成的利益共同体。社会组织和政府是社会的有机构成。社会组织在政府的引导和培育下,不断地健康成长、完善,成为社会发展的不可缺或的部分,社会组织监督和促使政府公平、公正、有效地提供公共产品和服务。培育乡村治理力量:(1)要开拓政治参与渠道,调动村民参与政治的热情,保证村民成为乡村治理的主导力量,真正实现村民自我治理。(2)要培育和发展健康的社会村民组织。(3)要充分利用健康的民间资本力量,建设一个政治面貌向上的新农村。
作为公共产品的享有者,人民不仅具有拥有公共产品的权利,还要有监督政府发放公共产品的权利。人民最了解自己的需要,没有人民参与的公共产品的供给,是有缺陷的供给。只有通过人民的信息反馈,建立公共产品供给模式,才更有利于提高政府公共产品供给能力。在乡村治理方面,政府应树立建设有限政府、效率政府、责任政府理念和建立相关制度,以保证村民自我管理能力的充分实现,从而调动村民的政治参与热情。通过制定有利于民主化、契约化、合同化的民主程序,保证村民享有村民自治的权利,让村民在政治参与中得到收益。在制度外力下,经过一段时期,经过村民参与政治培育、沉淀后,就能产生村民理性的自觉行为。上述措施的实施,将促使乡村善治的早日实现。
(作者单位:郑州大学公共管理学院)