少数民族贫困地区的义务教育事业是我国义务教育工程的重要组成部分，也是我国普及义务教育的重点与难点。为了顺利实现普九目标，1996年，国家在经济较为不发达的二片地区和经济最为不发达的三片地区实施了国家贫困地区义务教育工程，这是迄今为止我国实施的投资最多，规模最大，范围最广的教育工程。国家贫困地区义务教育工程重点于99年5月份转移到三片地区，以此为起点，开始了全国普九的攻坚战。
少数民族贫困地区大多集中在三片地区。
自85年实施新的低重心经费投人体制以来，主要靠地方经济支撑的义务教育经费严重不足，从而使民族贫困地区的义务教育与其他地区在质与量两方面都存在很大的差距，并且随着时间的推移，这种差距還呈进一步扩大的趋势。
经费的严重不足造成少数民族贫困地区义务教育举步维艰。在此状况下，我们认为有必要对少数民族贫困地区义务教育的经费问题进行一下简单的回顾和深人的思考。
一、少数民族贫困地区义务教育经费问题的简单回顾
我国少数民族贫困地区义务教育基本上是从解放以后逐步发展起来的，少数民族贫困地区义务教育经费问题在40多年的进程中大体可分为两个阶段。
（一）建国初期到80年代。这一阶段（文革期间除外）可以说是少数民族教育加速发展时期。建国后，党和国家十分关心少数民族教育事业的发展。1951年，第一次全国民族教育会议报告中指出，关于少数民族地区的教育经费，各地人民政府除按一般开支标准，拨给教育经费外，加拨专款，帮助解决少数民族学校的设备，教师待遇、学生生活等方面的特殊困难。当时，我国的教育管理实行的是一种高度集中的管理模式。教育经费，无论是初等教育、中等教育还是高等教育，基本上都是由中央财政切块单列，戴帽下达。根据1951年报告精神，在全国经济还处于恢复阶段，国家就加大了对少数民族贫困地区教育的扶持力度，专门设置了少数民族教育补助费，并且历年都有所增加。针对各地对补助费使用不当或存在误解等问题，教育部专门对补助费的使用范围作了指示。指示中明确说明，少数民族各级各类学校经常费与一般学校一样均包括于一般教育事业费之内，少数民族教育补助费是为了帮助少数民族教育事业的发展，在一般教育事业费之外特设的一笔补助费用。因此，不得以有此项“专款”而取消或减少一般教育事业费项下应有的份额，更不得以此项补助费代替一般教育事业项下开支的任何费用之一或全部，只有在学校教育上因民族特点产生的必需开支，超过了一般事业费的范围和标准时，其超过部分始得由少数民族教育补助费项下开支。由此可见，当时少数民族贫困地区的教育经费的来源除与全国一样享受同样的拨款体制外，还享有补助费的特殊政策。这项特殊经费政策对于少数民族贫困地区教育的发展，尤其是对于少数民族贫困地区义务教育的发展，解决少数民族教育发展过程中设备短缺及教师与学生遇到的特殊困难，有着十分重大的意义，体现了国家对少数民族贫困地区教育事业的关心。
1956年起，中央核拨经费采取块块拨款的办法，因此少数民族教育补助费不再单独列项下达，但拨给各地的事业费中仍然包括这笔经费在内。文革期间，少数民族教育补助费被迫取消，文革结束后，在由教育部掌握、分配的全国教育经费中，又单列了少数民族教育补助费，并逐年有所增加。从80年开始实施新的“划分收支，分级包干”的财政体制，教育经费的管理相应改为由中央和地方两级财政切块安排的管理体制。原有的补助费也切块包干给各有关省、自治区。
这段时期，我国教育经费管理实行的是中央财政集中拨款的体制，同时，少数民族贫困地区又享有少数民族教育补助费。因此在总体上来说，民族教育，特别是少数民族基础教育与全国其他地区相比，可以说在一定程度上处于超前发展阶段。正是在国家政策大力扶持下，少数民族贫困地区义务教育在很短的时期内得到了很大的发展。但另一方面，由于这段时期我国经济发展还相当薄弱，财力有限，国家处于一穷二白、白手起家的创业阶段，因此就全国范围来说，当时教育急需解决的重点不在基础教育，而是在高等教育，国家急需高等教育为社会培养各类专门技术人才。因此这一时期的基础教育，无论在经费投人总量上还是在全国教育经费分配比例上，相对来说都不是很充足，少数民族贫困地区的基础教育从而也受到了一定的影响。同时，由于当时过分集中的经费管理体制，少数民族教育经费的管理和使用都过于僵化和死板，出现过经费安排或使用不当的问题，在一定程度上也影响了少数民族教育的发展。
（二）以85年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布为标志，少数民族义务教育进人新的历史发展时期。进人80年代以来，特别是随着我国经济体制改革事业的发展，为适应进一步扩大地方自主权改革的需要，教育体制，尤其是基础教育体制采取了更加分权管理的模式。《中共中央关于教育体制改革的决定》进一步明确了分级办学，分级管理的方针，把义务教育的普及与提高的任务基本上放在了县、乡基层政府身上。之后，随着我国《教育法》的出台，又提出了多渠道筹措教育资金的方针，并具体规定了义务教育经费筹措与管理的基本原则和方法：即实施义务教育所需的事业费和基本建设投资由国务院和地方各级人民政府负责筹措;地方各级人民政府按国务院规定，在城乡征收教育费附加，主要用于实施义务教育;义务教育所需的基本建设投资，采取地方拨款、群众集资相结合的办法筹集，其中农村中小学的校舍投资，以乡、村自筹为主，中央只负责对经济困难的地区予以适当补助，等等。同时，允许中、小学校收取一定的学杂费。这样，经过逐步的改革，在我国就形成了一种主要由地方政府负责和多渠道筹集教育资金的义务教育投资管理体制。
应该指出，国家在全国范围内实施这新的义务教育投资体制的同时，始终没有忘记少数民族贫困地区的特殊情况和需要，继续以扶持、倾斜的政策，给予少数民族以特殊关照。如，为支持老少边穷地区发展基础教育，国家自1985年起，每年拨出1亿元作为普及小学教育基建专款，其中拨给新疆、内蒙等八个民族省、区的经费占54%以上;针对少数民族贫困地区教育面临的特殊困难，从1990年起，中央财政每年安排了2000万元专款，用于支持少数民族地区发展教育的补助专款;另外，教育部与世行贷款合作的贫困项目和国家贫困地区义务教育工程也都对少数民族贫困地区采取了明显的倾斜、扶持政策。如教育部与世界银行合作，以贫困地区基础教育为对象先后已实施了“贫困一”、“贫困二”、“贫困三”、“贫困四”四个教育项目，其中世行贷款金额总数就达4亿美元，这些项目中的项目单位有很大一部分为少数民族贫困地区;国家贫困地区义务教育工程也已计划在三片地区集中投人24亿元人民币。同时，进一步加大了依法治教的力度，如《中华人民共和国教育法》中明确规定，“国务院及县级以上地方各级人民政府应当设立教育专项资金，重点扶持边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育。”《中华人民共和国义务教育法》也规定：“……国家对经济困难地区实施义务教育的经费，予以补助”“中央和地方财政视其具体情况，对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助”。由此，在经费上对少数民族贫困地区义务教育实施扶持、倾斜政策在法律上有了明确的规定。
新的即现行的义务教育经费投人体制由于调动了地方政府办学的积极性，扩大了地方自主权，使得义务教育在一些地区得到了很大的发展。群众集资、捐资的热情也在一定程度上缓解了国家财政拨款不足的困境，尤其是在一些经济条件较好、群众手中较富裕的地区。少数民族贫困地区也和全国其他地区一样，坚持国家扶持和自力更生相结合的原则，发挥当地群众的积极性，多渠道筹措教育经费，千方百计增加少数民族义务教育经费总量。在当地政府和人民群众的努力下，少数民族贫困地区的义务教育也得到了一定程度的发展，如在少数民族贫困人口集中的三片地区，1997“普九”人口覆盖率为32%。但相对于全国的普九来说，则明显滞后。
二、对少数民族贫困地区义务教育经费问题的思考
我们即将迈人一个崭新的世纪一21世纪。已经有充足的证据表明，教育、科技、知识将成为未来世纪竞争的焦点。江泽民主席在十五大报告中指出，“培养同现代化要求相适应的数以亿计高素质的劳动者和数以千万计的专门人才，发挥我国巨大的人力资源的优势，关系二十一世纪社会主义事业的全局”。为此，我国很早就确立了“优先发展教育”和“科教兴国”的伟大战略。去年，以朱镕基为总理的新一届政府则明确地把落实“科教兴国”作为本届政府的最大任务来抓。由此，我们看到了我国教育发展的光辉前景。但是，如果没有我国基础教育事业的大力发展，没有全国“普九"的顺利实现，那么，科教兴国、知识经济以及人力资源的开发，都将无从谈起。正是在这种意义上，我国才把基础教育确立为本世纪“重中之重”的重要地位。全国“普九”重点在农村，难点在老少边穷地区，少数民族贫困地区“普九”的攻坚任务更加艰巨。为此，教育部已经把“国家贫困地区义务教育工程”建设列为今后三年的重点工作，陈至立部长在出席去年5月份三片地区“义教工程”项目责任书签字仪式上表示，今后三年，我们将资金重点转向最困难的“三片地区”，就是要集中财力打一场攻坚战，“啃硬骨头”，在本世纪末基本普及九年义务教育。由此我们看到了中央政府为帮助少数民族贫困地区发展基础教育的决心。然而，我们又不得不认识到，目前“低重心”的教育投资体制，特别是在义务教育阶段重心，过低的经费投资体制不利于少数民族地区教育的发展。尽管这当中有少数民族教育发展专项资金、有义务教育工程资金及世行贷款的项目资金，但是这些都不能从根本，上解决少数民族教育经费长期短缺的问题。
首先，政策性专项资金很少到位。自1980年我国实行财政体制改革以来，少数民族教育补助费开始分拨到各省（区），而各省（区）在安排补助费过程中差别很大。同时补助费一般又都有单独列项、专项管理，造成挪用挤占现象十分严重。另一方面，国家规定的从支援经济不发达地区发展资金、边疆地区事业补助费、边境地区基建补助费中划出适当比例作为发展当地教育之用的费用等，基本上也没有到位。
其次，项目资助的方式解决了少数民族贫困地区“普九”工作的燃眉之急，但申请项目所要求的配套资金对于当地政府和人民来说又是一个巨大的压力。进人九十年代以来，国家大多采取项目的方式帮助少数民族发展基础教育。在项目执行过程中，由于采用了比较科学的资金管理和控制方法，大大减少了资金被挤占挪用的现象。同时，按照国际上通行的做法，任何项目资助都要求项目单位配备一定的配套资金，象世行贷款项目及国家贫困地区义务教育工程项目无不如此。按比例的配套资金一方面可以保证项目单位有一定的执行项目的物质基础，另一方面也有利于项目目标的更好实现。但对于经济极度困难的少数民族贫困地区来说，按比例的配套资金无疑又对这些地区政府和人民造成了巨大压力，特别是县级政府和人民。因此，在筹集配套资金方面，少数民族贫困地区先是发动群众集资，当集资枯竭的时候，又大多采取“拆东补西”的策略，用其他方面的资金临时顶替配套资金，这样就容易出现弄虛做假的现象。另外，由于配套资金事实上不到位，项目所要求的资金总量不足，而又必须在规定的时间内完成项目所要求的目标，通过项目验收。结果常常导致虚假的“普六”、“普九”及低水平的“普六”、“普九”现象的出现。这种状况为少数民族贫困地区义务教育的进一步发展设置了很大的障碍。同时，有迹象表明，低水平的“普六”、“普九”使孩子们在进人更高学习阶段学习时普遍感到吃力，从而产生了严重的厌学情绪，其危害是巨大的。
第三，本世纪“普九”目标的实现固然重要，但更重要的是我国基础教育整体水平的提高。这其中，少数民族贫困地区基础教育质量的提高对于全国基础教育来说至关重要。众所周知，全国本世纪末“普九”目标的实现不是结束，而是进一步巩固提高的问题。目前，我国为“普九”目标的实现，以项目的形式集中资金，在打攻坚战，在“啃硬骨头”。而当“普九”目标实现之后，即在新的世纪，我国基础教育巩固提高的问题又应如何解决，尤其是经济仍十分落后，经济实力仍十分匮乏的少数民族贫困地区？这个问题已经近在咫尺，我们不得不未雨绸缪，进行深人的思考。
为此，我认为，我们不得不从我国的基础教育投资体制上来寻找出路。改革开放二十年来，解放思想、实事求是是我党、我国人民积累总结出来的最宝贵的精神财富。在少数民族贫困地区义务教育经费问题上，我们也必须坚持解放思想、实事求是的精神。
实践表明，现行的义务教育投资体制不利于经济发展处于劣势的少数民族贫困地区义务教育事业的发展。与85年改革前的体制相比，现行的低重心的投资体制属于一种比较分散的投资体制。这一体制的特点是：（1）中央政府在整个义务教育资金的筹集与分配中一般仅占有较低的比重或份额，并且只能起到十分有限的协调和保证作用。（2）地方政府，尤其是地方基层政府是实施义务教育的主体。其中，城市中、小學教育经费主要由市财政负担，农村中小学教育经费主要由县、乡财政负担。省级政府除了在业务，上对义务教育的实施进行统一的指导和管理外，同样只对中小学教育提供有限的专项补助。（3）个人家庭和学生直接负担一部分教育费用。另外，农村由县（乡）征收的教育费附加也基本上由个人家庭平均负担。无疑，这些特征都十分不利于少数民族贫困地区义务教育的发展。众所周知，各地的经济发展极不平衡是我国经济发展的典型特征，而少数民族贫困地区在全国范围内可以称得上是经济最为不发达地区，与其他地区的差距很大，少数民族贫困地区的人们整体上属于处境不利的人群。要求这样的地区、人群承担起与其他地区和人群一样的发展义务教育的责任与任务，显然有悖于公平的原则。目前，县级政府是发展当地义务教育的主要责任者，而多数少数民族贫困县的财政自给率相当低，有的县只有百分之十几，尽管在对教育的财政支出中，教育经费往往能占到该县财政总支出的50%至60%，远远高于国家规定的标准，但仍显得杯水车薪，其根本原因即在于少数民族贫困地区财政实在困难，依靠自身力量发展义务教育事业确实是举步维艰，正如教育部财务司在分析我国近年来教育预算内支出达不到要求比例时所指出的那样，在现行的，义务教育投资体制下，由于中央和省级政府对教育的支持不够，造成指标层层加码，资金筹措层层下放，县里压力最大，贫困县的压力则更大。但是贫困县再压也解决不了问题，这就使教育经费一直徘徊在低谷而走不出来，从而致使义务教育发展受到很大挫折。另一方面，自从允许义务教育可以多渠道筹措资金以来，少数民族贫困地区在财政困难的情况下，大多采取了发动群众集资办教育的方式，这一举措在一定时期、一定程度上缓解了教育经费紧张的困境，但是却加大了当地人民群众的负担。在人均收人只有几百元至一千元左右的少数民族贫困县，群众集资的潜力可想而知。同样原因，教育费附加的征收在这些地区也相当困难。
另一方面，义务教育作为一种国民教育，关系着民族整体素质的提高，应当面向社会，面向全体人民;每一个适龄儿童和少年，无论其种族、性别和家庭经济状况如何，都享有接受法定年限义务教育的权利，而各级政府作为义务教育的实施者，则承担着保证使每个适龄儿童、少年接受最起码教育的责任和义务。这既是实施义务教育的基本要求和目的，也是保证义务教育正常发展的一一个重要条件。在这种意义，上来说，全国义务教育应该是一盘棋，齐头并进，均衡发展，而不应该出现各地义务教育发展不均衡现象。目前的投资体制，却客观上默认了各地经济实力对义务教育的不利制约，其结果只能导致义务教育的普及与发展取决于各地区的经济发展水平，取决于地方政府的财政收人状况。而这正是目前我国少数民族贫困地区义务教育发展严重滞后的根源所在。教育部财务司副司长许琳在前不久的一次讲话中提到，目前义务教育有两极分化的现象，即在城市之间、东西部之间发展的不平衡在教育上同样体现得比较明显，而这一不平衡在很大程度上正是现行的义务教育投资体制所致。教育部基础教育司司长李连宁也在去年八月份为“贫二”项目副县长培训班所作的讲座中指出，重心過低的基础教育投资体制出现了负作用。我认为，少数民族贫困地区义务教育发展的严重滞后则正是此负作用的具体表现。
因此，针对少数民族贫困地区义务教育发展不容乐观的现实，采取特殊政策，加大中央、省政府对少数民族贫困地区义务教育经费投人已刻不容缓。从世界各国，尤其是发达国家教育政策的制订和实施来看，各国中央一级政府都基本上承担了提供边远、贫困、少数民族教育经费的责任。80年《中共中央、国务院关于普及小学教育若千问题的决定》规定，“国家对少数民族地区的教育事业应给予大力扶植。对文化教育十分落后的一些少数民族，要采取一些特殊措施;最贫困的地区，要由国家包下来，实行免费教育。”但由于我国经济实力的限制，“全包下来"始终没有能够实现。然而，经过改革开放二十年来的发展和积累，目前我国的经济实力已经有了很大的提高，对一些特殊困难的少数民族贫困地区义务教育经费提供支持已经成为可能。在这种情况下，我国中央政府应加快改革少数民族贫困地区义务教育经费的投人体制，采取特殊政策加大中央一级财政对少数民族贫困地区义务教育的投人，保护少数民族贫困地区适龄儿童和少年接受义务教育的权力，保证当地义务教育尽量排除经济发展的不利影响而适度超前发展，唯有如此，才能带动少数民族贫困地区最终摆脱贫困，实现经济的腾飞。
通过以上对几十年来少数民族贫困地区义务教育经费问题的回顾与思考，我认为，在少数民族贫困地区，应采取中央集中拨款的经费投入体制，重点扶持少数民族义务教育。在“全包”不可能的情况下，可以采取包拨大部分经费的方式，减轻少数民族贫困地区义务教育发展的财政困难。同时，在义务教育经费的管理模式上，可借鉴项目资金的管理模式，使用权可下放到地方教育部门，但资金目标需明确，最大限度地杜绝浪费、挪用现象出现。