内容摘要：中国的快速增长伴随着地区差异扩大、城乡发展不平衡、收入不平等扩大等问题，本文总结了不同时期政府政策对地区差异的不同影响，描述了其它一些国家在缓解地区差异等问题的政策经验，并在此基础上研究了实现缩小地区差距促进城乡发展目标的政策办法，最后总结了实现这一目标的一般原则。
关键词：地区差距 城乡发展 国际经验 社会政策 一般原则
中国不同时期政府政策与城乡差距的分析
地区之间存在差距是当今世界各国的一个普遍特征，在低收入国家和中等收入国家中这一特征尤为明显。中国在经济增长和削弱贫困方面取得了巨大成就，但也同时伴随着社会不平等程度的急剧扩大，这与不同时期的政府政策所导致的地区差异有一定的关系。表1显示了中国不同时期农村-城市差距和内陆-沿海差距。
基尼系数和泰尔系数的变化趋向一致，反映了中国不同时期地区差距的演变，但不同时期中国政府的政策也存在着明显的不同，这对农村-城市间差距和内陆-沿海差距存在着一定程度的影响。总体分析，当政府政策更为有利于农业和农村地区时，地区差距就显示较小;当农业和农村受到忽视时，地区差距就显示较大。
（一）20世纪50年代初期-70年代中期
中国将发展重工业作为重点战略。由于重工业属于资本密集型产业，政府压低农产品价格以获取尽可能多的资金。为了保证农业部门拥有稳定的劳动力供应，政府实行了户口制度，将人们限制在出生地从事生产活动。与此同时，城市居民可以享受粮油配给制度和住房、教育等福利性分配。这时期的政策致使农民进入城市的道路被切断，损害了农民自由迁徙的权利，导致了城乡间的差距，客观上遏制了城市的发展。同时，发展重工业的战略也违背了当时中国劳动力丰富而资本稀缺的比较优势。因此，1960年-1975年期间，城乡之间的差距明显，农村-城市差距系数较高。
这一时期，面临复杂的国际环境和关系，出于国防安全的考虑，政府将公共投资投向内陆地区，此时的中国经济陷入一个封闭的经济体中，在这种环境下，地区的比较优势体现在其农业生产条件上，沿海的区位优势比不上内陆地区的农业生产优势。因此，这一时期，内陆-沿海差距系数较小。
（二）20世纪70年代末-80年代末
20世纪70年代末，由于人口的增加，以及作为反对集体化的活动，自留地的平均规模趋于增加，额外的土地通常被分配给人口较多的家庭。政府将发展劳动密集型产业作为发展战略，农业发展得以受惠，这一时期的农村改革，农民得到了使用土地的权利，极大地调动了农民的生产积极性，提高了农民收入，农业部门开始产出大量的剩余劳动力。与此同时，出口导向型的农村工业也得到发展。农民收入的增加提高了对工业制成品的需求，劳动密集型的乡镇企业因此也得到快速发展，并进一步缩小了城乡差距，这一时期（1980-1985年），农村-城市差距系数较前一时期相比经历了明显的下降，系数较小。
20世纪80年代开始，政府将对外开放作为战略重心。随着这一战略的推行，地理区位因素逐渐取代农业生产条件，成为地区比较优势的决定性因素，沿海地区的区位优势也因此得以发展。在对外开放的过程中，由于一系列政府优惠政策和自身地理区位接近国际市场和发达经济体，沿海地区获益远大于内陆地区。沿海地区吸引外资的能力也逐渐增强，沿海地区经济得到快速发展。因此，1980年开始，内陆-沿海差距系数逐渐增大。这一时期，中国也经历了由计划经济向市场经济的转变，进行了一系列的市场改革。农村改革从农业部门释放了大量的剩余劳动力，政府的相关政策也促进了劳动力的流动。
（三）20世纪90年代初期-至今
20世纪90年代开始，政府采取一系列政策以消除不同地区间的贸易壁垒，产品投入和产出的数量、价格所受政府控制的程度逐渐放松。到90年代中期，市场调节作用对于绝大多数商品的产量和价格都明显增强。为了降低不同地区间的运输成本，政府对铁路和公路进行了大规模投资。政府的改革措施，有力地促进了地区间市场的形成。但是1995年至今，城乡差距逐年被拉大，1995年城市的人均收入相当于农村的2.8倍，2008年的城乡收入差距是3.3倍，农村-城市差距系数逐渐增大。同时，内陆-沿海差距系数也逐年增大。
为了促进地方经济的发展，政府启动了财政体制改革，将地方支出与收入紧密相连。财政分权增强了不同地区间的竞争，促进了经济的整体增长。总体分析，财政分权体制赋予了政府在平衡地区收入分配方面更多的裁量权，但分权带给地方政府更多的激励以发展当地经济，由此导致的再分配使地区差距不断扩大，并出现了“资本反而从贫穷的内陆地区流向富裕的沿海地区”现象。20世纪90年代末，政府实施西部大开发战略，目的在于缩小地区差距。政府对西部地区进行了大规模投资，截至2005年，政府用于西部地区的建设项目投资达到了4600亿元，同时还有用于西部地区的5000亿元财政转移和补贴。2006年，实施完全免除农业税，为提高农业生产和农民收入，政府提供了种粮补贴。同时，政府逐渐免除农村地区的基础教育费用，逐渐引入了新型农村合作医疗体系。这些政策和措施都将有助于缩小地区差距和城乡差距。
缩小地区差距促进城乡发展的国际经验与借鉴
地区经济发展不平衡是世界各国带有共性的一个发展问题，在低收入和中等收入国家尤为普遍。许多国家都制定了专门应对地区差距的政策，对地区差距进行了不同程度的干预。受经济发展水平和市场化程度的影响，各国干预地区差距的方法各具特色，表2描述了不同国家的不同区域政策。不同国家的解决地区差距问题的政策可供中国学习，但是由于每个国家的具体环境各不相同，因此在引进国际经验时应联系中国具体的实际情况。为了缩小地区差距、实现城乡快速健康的发展，在政策制定过程中，必须重视对基础设施和公共服务的投资，同时需要改善治理水平，包括公共财政、发展统一的国内市场，培育城市间的良性竞争。近10年，城乡之间以及城市和农村内部的收入不平等状况都有所恶化，中国的总体基尼系数大约从0.3攀升到0.45，城市内部和农村内部的基尼系数也都在上升。缩小城乡差距，提高劳动生产率，相关政策的制定需要考虑进一步整合劳动力市场，以增加劳动力的流动性，使其可以方便转移到生产率最高的地方，并增加对劳动力的投资。国际经验表明，缩小收入差距的最佳办法是应通过全方位的社会政策以实现，设计良好的社会政策完全可以促进生产率和增长速度的提高。因此，在增加基础设施投资的基础上，必须重视对农村地区和内陆地区的社会事业投资。
（一）设法减少影响劳动力转移的障碍
中国快速成长为劳动密集型产品的全球主导出口国，使得大量非熟练的，尤其是农村地区的劳动力得以被吸纳。随着服务部门对劳动力需求的增长，就业市场将会出现劳动力短缺，特别是低端的劳动力。人口流动对于缩小地区之间的差距发挥了重要作用，但户口制度限制了富余劳动力从农村向城市的转移，政策的制定需要进一步放松这一限制，同时放宽中小城市永久居住的限制。在劳动力转移的过程中，很多人希望与其家庭成员一起迁移，因此，政府需要制定激励机制以鼓励城市增加永久居民的人数，并提供必要的公共服务。政府需要进一步完善社会保障体制，应该在范围上实现更多的全国性覆盖，将省际间的社会保障系统相互连接，增加城乡居民福利转移携带的便利性。2014年7月出台的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》在减少影响劳动力转移的障碍方面将发挥重要作用。
（二）改进农村教育
目前中国的农村教育面临诸多问题。例如：当前教育体系难以满足农民工子女，尤其是大量流动农民工子女的入学需求、公立学校的就读成本高、无法参加其父母工作地所在省份的高考、偏远地区贫困家庭学生住校的食宿费用较高、农村教师缺乏等。改进农村教育，政府需要考虑在贫困地区实施有条件的现金补贴项目或者学校餐补项目，可以借鉴一些国家的成功案例。包括：墨西哥的“教育、健康和营业项目”、孟加拉的“教育食品项目”和美国的“为美国教学项目”等。同时，可以设立更多的奖学金以鼓励贫困地区的农村学生。对农村教育的投资可以获得较高的回报，教育程度更高的农民可以更好地接受新知识，并根据对市场形势的分析有针对性地选择作物和投入，使用更多的机械和农业技术，提高农业生产率，缩小农村与城市之间的收入差距。研究显示，农业劳动力向非农产业转移每增加1%，全国的GDP就能提高0.9%。 因此长远来看，从农村迁移到城市的接受更高教育的农民工可以更加有效地提高总体的生产率，对中国经济的增长有重要的支撑作用。
（三）医疗卫生
在医疗领域，中国给市场的空间过大，医院成为主要的医疗服务提供方，费用也快速上升，收入的差距也传递到医疗卫生的不平等上。从1998年开始，政府进行了各项改革，包括对城镇职工实行的强制性医疗保险，给其它城市居民提供的基本医疗保险，给农村居民提供的新型合作医疗保险计划等。但医疗服务的便利性依然不平等，随地区的不同存在着很大的差异。在农村地区，虽然医疗保障创新方向正确，但如果参保人患有重大疾病，仍需负担相对收入水平而言太重的个人支出。
表3列举了中国和不同国家或地区的公共医疗支出占GDP的比例，可以看出，中国政府目前对该领域的投入明显偏低，政府应该大幅增加资金投入以确保在医疗服务领域全国性的最低保障水平。
中国已经建立了新型农村医疗合作制度，保障了农村居民更容易地接受基本医疗服务。由于重大疾病通常是导致农村家庭致贫的重要原因，因此该制度得到了广泛接受。2008年，有8.15亿农民加入了该医疗体系，占农村总人口的91.5%。但是，当前政府投入和该制度覆盖水平还远远低于实际发生的医疗费用，其中的报销比例也相对较低。因此，政府需要进一步采用夯实的方法，政策重点应更关注最贫困的地区。一个有效运转的良好医疗保障体系的建立是困难的，相关的国际经验值得我们参考和借鉴。针对医疗体制中的费用问题，许多国家都采取了某种形式的集体负担医疗费用的做法，医疗费用越来越多地来自税收，并引入和提高了共同负担的比例。良好的初级医疗服务是改进健康、预防疾病和控制医疗成本的有效办法。但是，公共筹资并不代表医疗体制中的服务也要由公共机构提供。不同国家有不同的医疗服务提供方式，例如：英国和北欧国家，医疗服务主要由公立机构负责，加拿大主要是私人机构提供医疗服务，德国和法国是两种方式的混合。国际经验表明，中国应该考虑建立一个更加统一、普遍覆盖和主要由税收收入支持的医疗体制;政府要采取政策措施激励医疗机构从业者提供优质服务的动力;还需要考虑加强竞争，在医疗服务中引入更多的私人机构。
（四）低保制度
20世纪90年代后期，中国政府引入了最低生活保障制度，给符合条件的人提供最低生活标准保障，到2005年该政策制度已经惠及约7000万对象。表4可以看出，城市和农村的参加最低生活保障的人数逐渐增加，尤其在农村地区，帮助人数得到了明显提高。
扶贫政策不仅可以改善社会公平，还能一定程度上促进经济效率的提高。中东欧国家的政策制定者发现，受到不利影响的人如果没有得到社会安全网的保护，经济的发展将会面临较大的阻碍;财政联邦制理论认为，穷人的社会福利支出不应该让地方政府负担，因为贫困地区的财力更为有限，地方更容易受到常见的经济冲击。其它国家在实施扶贫政策上得出的经验可以为中国社会扶助项目的改进提供参考，包括：低保制度的覆盖面应扩大到所有符合条件的人，包括农民工和非正规部门的员工;资格的判定要更为严格，福利发放要更为简化;低保标准的设计需要更加系统，应与生活成本的变化挂钩;建立有效的监督体系。
缩小地区差距促进城乡发展的一般原则
没有一套最优的社会模式能适合所有的国家，每个国家需要根据各自的历史背景和发展目标设计与建立符合本国国情的制度。缩小地区差距促进城乡发展的目标过程复杂且涉及多个领域，需要社会政策和经济政策的相互配合与促进才能更好地实现这一目标，本文总结了中国在实现这一目标的进程中需要注意的几项基本原则：社会政策的制定必须与经济政策的制定紧密联系。世界金融危机凸显了社会政策和经济政策协同作用的效果，许多国家的经济在危机中得到了社会安全网的缓冲，复苏的步伐明显加快。因此，中国在制定政策的过程中，应该预先考虑到两者的协同作用或者相互摩擦，其目标是让社会项目最大限度地发挥对经济的积极影响。在市场与政府之间寻求恰当的平衡。政府与市场间的分工应该在谨慎的、科学的分析基础上决策，在政策干预措施实施前，需要准确分析出市场失灵所在，同时必须考虑如何干预的问题。不同的领域政府与市场间存在着不同的分工，在扶贫、初等教育等领域，需要政府的积极介入，否则市场自身难以提供可靠的服务;在医疗、养老等领域，政府与市场的分工没有明确的界限，需要根据国情来决策。确保全国性的社会项目的尽可能的普遍覆盖。普遍覆盖可以帮助缩小贫富差距，促进社会融合，还能有助于效率的提高。政府的社会项目如果通过覆盖全国范围的体系来实施，就能顺利实现福利权益的转移，这又可以加强劳动力市场的灵活性。确保项目能够得到有效的监督、测算和评估。在项目设计的初期就应该考虑对成果的测算，政府必须确定合适的指标、收集必要的数据并长期进行监督，同时需要培养合格的研究和评估能力。
综上所述，缩小地区差距促进城乡发展，中国将面临一系列挑战，但中国也有着非常有利的因素。中国的长期目标和短期目标、实现可持续增长与建设和谐社会之间不存在不可调和的矛盾，中国30年来取得的伟大成就表明，中国完全有能力应对当前的挑战、抓住未来的机遇。
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