乡镇管理体制存在的问题【市郊区乡镇管理体制调研报告】


  乡镇是国家政权的基础,也是党在基层的重要组织层次。随着改革开放的不断深入和市场经济体制的建立完善,尤其是在农村完成税费改革和撤乡并镇之后,现有乡镇管理体制已经不能适应农村社会经济发展的需要,乡镇的职能亟待转变,需要进行重新定位。为此,我们对全区乡镇管理体制情况进行了深入细致的调研,深深感到在过渡转型时期充分发挥乡镇职能作用的重要性和紧迫性。
  一、乡镇现状与存在问题
  ⒈乡镇的基本情况
  郊区现辖个乡镇,个行政村,总人口万人。乡镇下设事业单位共计个,分别是:农业综合服务站、经营统计站、经济发展办公室、文化体育站、计划生育服务站、会计服务中心、劳动保障事务所。乡镇行政编制名,实有名其中:荫营镇人,河底镇人,平坦镇人,义井镇人,李家庄乡人,杨家庄乡人,西南舁乡人,旧街乡人;
乡镇事业编制名,实有名其中:荫营镇人,河底镇人,平坦镇人,义井镇人,李家庄乡人,杨家庄乡人,西南舁乡人,旧街乡人。
  ⒉乡镇管理体制存在的问题
  在调研中,我们发现乡镇政府的行政职能正在逐步削弱,过去乡镇承担的大部分行政职能已丧失殆尽,可以说现在的乡镇政府已由过去的全能政府转变为有限政府,而其组织结构和运行机制仍然是过去计划经济时期的基本框架,由此带来了一系列问题,具体表现在以下几个方面:
  一乡镇条块分割严重,关系难以理顺。在现行乡镇运行机制中,名义上实行条块结合,实际上是权力在“条”,责任在“块”。上级的各项工作任务都下达给乡镇政府,但乡镇政府又缺乏与其职能相适应的权力。条块分割,责权利不统一,削弱了乡镇行政职能,出现了条块互相推诿扯皮现象。如工商、税务、派出所、土地等行政执法单位上划后,乡镇政府主要精力都放在了与这些部门的协调配合上,工作十分被动,尤其是随着市场经济的不断深入,一些部门为了自身利益的最大化,权力只收不放,而服务却跟不上,致使乡镇政府无权而有责,造成事权不分。乡镇服务职能的加大,本是好事,但由于缺乏应有的职权和手段,使服务成为一句空话,也就是说乡镇政府的服务只是停留在口头上的泛泛而谈,即使办了几件实事,也是由上面资金支持才能办成,同时也不可避免有向企业和农民进行摊派的现象发生。这种情况在现行体制下,表现的由为突出。如市、县区政府下达任务,必然压至乡镇一级,而乡镇为了完成上级交办的任务,只能是千方百计,各显神通,这样就很容易产生上述问题。本文转载自网要想改变这种局面,就应当以农村税费改革为契机,重新反思政府角色,解决好乡镇政府应该干什么的问题。
  二乡镇财政能力弱化,必要的事业支出难以保障。乡镇财政是最基层的财政,是支撑乡镇政府运行的财力基础,也是国家财政的重要组成部分。乡镇财政从构成上主要分为预算内、预算外和自筹三部分。其中预算内收入大多是“吃饭财政”,只好从预算外和自筹部分来解决问题。税费改革前,乡镇预算外收入主要有两大块,即:乡统筹费和镇办企业管理费。税费改革后,取消了乡统筹费,加之大部分乡镇企业私有化,管理费用微乎其微。对于极为短缺的农村教育、卫生、交通和计划生育等事业经费来讲,无疑是雪上加霜,必要的事业支出难以保障。虽然说,从中央到省、市、区都拿出一部分资金支持乡村,搞转移支付。通过减人减支和转移支付,也许能确保乡镇财政的即期平衡,但如不建立解决乡镇财政的增长机制,则仍无法解决乡镇财政的困难。
  三领导职数过多,官兵比例失调。乡镇领导职数一般都有人左右。这样庞大的乡镇领导班子,使工作难以高效运行。会议难召集,工作难协调,意见难统一。现在乡镇行政编制一般在—人之间,官多兵少,比例失调,真正做实际工作的人寥寥无几。由于行政职能的弱化,乡镇领导班子主要工作就放在应付上级检查上,加之乡镇事业单位经费严重不足,服务功能很不完善,因此,乡镇政府只能被动的应付上级检查。这样,出现混岗等现象也就不足为奇了。
  四乡镇事业站所行政化,人员结构不合理。究其原因:一是乡镇政府对自己的职能把握不准,职能转变不到位;
二是一些事业站所的领导观念陈旧,没有认识到事业站所在乡镇工作中的重要作用,习惯于行政管理那一套,体现不出服务性质,因此造成多数事业站所行政化倾向。三是经费不足,稳定不住专业技术人员,很多工作无法开展。四是受编制限制,真正懂专业技术的人员很难分进乡镇事业单位,而原在乡镇事业单位的较高水平专业技术人员年龄和知识结构老化。
  二、乡镇政府在过渡转型时期存在的必要性
  乡镇政府作为党和国家联系农村最基层的一级政权,从长远看,随着市场经济的不断深入,法律法规的逐步健全和社会保障体制等制度的逐步完善,乡镇一级政府无保留必要,也就是说,在大改革的前提下,随着乡镇行政执法权力的上移,乡镇政府完全可以作为县区派出机构,代表政府行使部分权力,但在这一过渡阶段,保留乡镇利大于弊。究其原因主要是:
  ⒈乡镇政府作为党和政府联系群众的桥梁和纽带,仍然有其存在的必要性。乡镇政府是最基层的一级政权组织,直接与最基层的农村、农民打交道,乡镇政府尽管不组织生产,但党的方针政策仍然需要这一级政府去贯彻执行,如农村税费改革、退耕还林、计划生育、小城镇建设、社会劳动保障等政策的执行。就以“农村税费改革”为例,为确保农村税费改革工作的顺利进行,各乡镇建立了农村税费改革领导小组和工作机构,制定切合本乡镇实际的农村税费改革实施意见,做宣传、搞培训,为农村税费改革顺利进行奠定了重要基础。村民委员会作为村民的自制组织是无法替代的。
  ⒉经过撤乡并镇和乡镇机构改革,乡镇机构设置渐趋合理,人员结构逐步优化。近年来,我区基层政权建设工作取得了许多成绩,同时,也遇到了不少新情况、新问题。一是有些乡镇规模过小,人口不到两三万人。二是乡镇机构设置不合理,“麻雀虽小,五脏俱全”。三是管理体制不顺,条块分割,职责模糊,效率不高。四是人员臃肿,人员结构不合理。这些问题的存在,严重影响基层政权的巩固和建设,妨碍社会主义市场体制的正常运行,对此,我区于年大刀阔斧地进行了乡镇机构改革,将原有个乡镇其中:镇个,乡个,撤并为镇乡,减幅为%。全区个乡镇中,乡镇站所由原来的至个,精简为至个,其中财政供养的行政人员由原来的人精简为人,事业人员由原来的人精简为人,共分流人员人其中:提前退休、退养、辞职人,一次性结算人,整体转移人,进入“乡镇两个中心”人。与撤并乡镇前相比,在职数内的乡镇领导干部由过去的人减少为人,减幅为%。
  ⒊农村税费改革,客观上杜绝了乡镇加重农民负担的可能性,乡镇服务功能进一步加强。税费改革前,乡村两级干部常年忙于催收农业税、乡统筹和村提留,耗费了大量人力、物力,且每年都有部分拖欠,激化了干群矛盾。税费改革后,多费变一税,农民纳税意识增强,乡村干部不再为催粮收款而头痛,使乡村干部腾出手来全身心投入到带领农民增收致富上。引导农民创市场、跑项目、调结构,真正发挥了基层政府的服务功能。在农机服务、计划生育、农村养老保险等方面,想方设法为农民提供优质的服务。如西南舁乡政府组建了“阳泉市果农协会”,乡政府率领村支两委干部,兵分多路,广摸行情,组织营销网络,创品牌,为搞好产后营销,举办苹果节,为果协取得了山西省产品产地无公害双认证,赴北京参加了国家农业产品博览会。通过创办协会,使果农年增加纯收入万元。
  ⒋改革是方向,促发展是目标,保稳定更是前提。在基层农村,上访等事件时有发生,要采取有效措施,把各种矛盾和纠纷解决在最基层、解决在萌芽状态。争取小事不出村,大事不出乡,还需要乡镇政府积极主动地做好维护稳定的各项工作,进一步巩固经济发展的良好局面。如我区以农村税费改革为契机,全区个乡镇以“乡镇会计服务中心”为载体,全面推行“村账乡代理”的农村财务管理新体制,这一新的财务管理体制的实行,提高了农村财务规范化水平,化解了基层矛盾,密切了党群、干群关系,有力促进了农村经济发展和农村社会稳定。
  三、乡镇政府在转变职能中应注意的几个问题
  党的十六大提出了深化行政管理改革的战略任务。乡镇一级政府如何建立创新、亲民、务实的政府是摆在我们面前的一个重要课题。要建立创新、亲民、务实的政府,就必须深化改革,执政为民,面向基层,实现四个转变。
  第一是实现从“全能政府”向“有限政府”的转变。全能政府是计划经济的产物,是指政府无所不包,无所不揽,政府主导经济,包揽一切,表现为无限责任。市场经济和规则要求构建有限责任政府,由“运动员”向“裁判员”转变,从“越位”的地方退位,从“缺位”的地方补位。逐步形成一个高能、高效、亲民、务实的“有限政府”。
  第二是实现从“管理政府”向“服务政府”的转变。乡镇政府应逐渐成为服务主体,立足于服务农村、服务农民、服务企业,不再是高高在上、指手划脚的统治者,而应成为脚踏实地的服务者。积极推进软环境建设,实现服务水平的全面提升。一是营造稳定的社会环境,化解矛盾,为经济建设提供了强有力的保障。二是营造优质的服务环境,为农村、农民、企业开辟绿色通道。三是营造宽松的创业环境,开创了一个全民招商引资,全民干事创业的新天地。
  第三是实现从“庞大政府”向“精干政府”的转变。“细职能,大政府”的行政体制是一种典型的计划经济的产物。它导致机构庞大、人浮于事、效率低下。因此,切实转变政府职能,实现从庞大政府向精干政府的转变,就必须变“细职能,大政府”,建立“小政府,大服务”的新型管理体制。为适应这一需要,政府的机构设置要“精”,编制数量要“少”,机关工作人员素质要“高”,人员结构要合理,形成一个宽职能、高效率、小政府、大服务的政府行政管理模式。
  第四是实现乡镇事业站所“非法人”向“法人”的转变。强化乡镇事业站的法人实体地位,全权管理自身业务,自主开展业务。乡镇政府只管法人代表,不包揽事业单位具体业务。事业单位每年与乡镇签订目标责任书,乡镇政府负责监督指导。而事业单位的主要任务是为发展农村经济和社会事业服务,定位应该是服务,而不是管理,应变管理为服务,以服务促管理。与此同时,提高事业站人员素质,合理配备专业技术人员。乡镇政府在选人时要选择那些懂业务、专业对口的大中专毕业生充实到事业站所。要创造宽松环境,使其学有所用,一门心思搞业务。
  总之,乡镇一级政府在改革和发展的新形势下,其功能弱化已逐步显现出来,加强县区一级,取消乡镇一级已是必然趋势,但就目前而言,乡镇仍发挥着过渡时期不可替代的职能和作用,保留乡镇形式上的存在是非常必要的,这样可以保证基层各项改革的顺利进行,促进农村社会经济全面、和谐、健康发展。