张克德
摘 要：民事裁判结果检察监督案件“倒三角”问题导致市级以上检察院民事检察部门疲于应付案件，无暇顾及对下指导工作，从而引发基层检察院因缺乏有效指导而迷失方向、工作薄弱局面难以扭转甚至被进一步边缘化等“并发症”。当前，解决“倒三角”及其“并发症”的最直接有效的方案是依托一体化机制，但必须是适应司法改革要求的常态化的一体化机制，并要将专业化因素嵌入其中，形成常态化专业化的一体化机制，并建立相应的激励保障机制。
关键词：倒三角 常态化 一体化 专业化
一、“倒三角”问题及其引发的“并发症”
（一）“倒三角”问题及其现状
由于对民事生效判决、裁定、调解书（以下简称裁判结果）的抗诉程序是上级检察院对下级法院的裁判结果提出抗诉，这就导致大量裁判结果监督案件集中在上级检察院，而且省级检察院比市检察级院更多，这就产生了民事裁判结果监督案件“倒三角”现象。以2019年A省三级检察院裁判结果监督案件受理数为例，基层检察院平均每个院16件，市级检察院平均每个院115件，而省级检察院平均每个院696件。
另一方面，民事裁判结果监督案件数量又呈快速增长趋势。以A省检察院（不含下级检察院）为例，2017年至2019年三年受理数分别为193件、316件、696件，上升速度很快。而且，2019年5月1日，最高人民法院将诉讼标的额50亿元以下的第一审普通民事案件调整由中级人民法院管辖，随着中级人民法院一审案件量的大幅增加，省级人民检察院裁判结果监督案件数量肯定会进一步增加。
案件数量在逐年增长，但受编制限制，办案人员不可能随之逐年增长。2019年，检察机关内设机构改革普遍完成，地市级、省级检察院均已实现民事检察部门单设，人员力量相对加强。但是，由于案件量增长幅度远远高于民事检察人员增加幅度，“倒三角”问题进一步加剧，上级检察院办案任务越来越重（2019年A省检察院民事检察部门检察官人均审结案件130件，高于A省高级人民法院法官人均办案量）。
（二）“倒三角”问题引发的“并发症”
一是上级检察院指导作用受到严重影响。某省几年前就试行了检察建议备案审查制度，要求下级检察院提出的各类检察建议都要层报省检察院备案审查，但因省检察院办案任务逐年加重，最近两年已做不到及时审查，只能到年底考评时集中审查，且主要是统计建议数、采纳数，不能及时发现并推广好的案例、做法和及时纠正存在的问题，备案审查指导作用未能发挥。
二是基层检察院因得不到有效指导、督导，出现停步不前、等待观望或者偏离方向等现象，工作薄弱局面难以有效扭转。比如，民事执行监督是检察机关的一项重要职能，近年来，民事执行监督案件虽有了一定数量，但相对于人民法院执行案件数量巨大以及人民群众对解决执行难执行乱的期待，执行监督案件在量上还有不少差距（A省2019受理执行监督案件1995件，平均到每个基层检察院只有19件）。另一方面，该项监督工作质效也不高，大多是对一些程序性瑕疵提出监督意见，有些甚至是为应付业务考评而凑数的案件，有影响的、让人民群众深刻感受到检察监督价值的、具有价值引领、理念纠偏等作用的案件不多，未能真正发挥和彰显检察机关法律监督的作用。
三是基层检察院出现重公益诉讼轻民行监督的倾向。内设机构改革后大部分基层检察院民事检察、行政检察、公益诉讼检察三项职能在一个部，而基层检察院民事行政裁判结果监督、执行监督和审判程序中审判人员违法行为监督等传统民行监督案件数量不多、质效不高、社会影响不大。相反，公益诉讼检察工作主动出击摸排线索、调查取证，也比较容易出成绩，因此，基层检察院往往将大量精力放在公益诉讼检察工作上，这就使基层检察院民事检察（包括行政检察）工作陷入进一步被边缘化的危险。
二、“倒三角”及其“并发症”的解决路径
如上所述，“倒三角”问题严重影响了上级检察院指导功能的发挥并诱发了严重的“并发症”，亟待解决。其解决路径主要包括：一是通过引导下级检察院多发再审检察建议，减少向上级检察院提请抗诉数量;二是通过提高提请抗诉质量控制提请抗诉数量;三是借助检察一体化机制，挖掘和整合民事检察系统内部力量，增强上级检察院办案力量。该三种路径对于解决“倒三角”问题应该都会起到一定效果，但笔者认为，在人员不能有效增加的情况下，将一体化机制做到常态化，是解决问题的更直接有效的路径。
检察一体化，是指上下级检察院之间、同一检察院内部檢察人员之间按照上命下从的原则形成的协调、高效的运行机制，以及内部各业务部门之间既有分工、又密切配合的检察权运行机制。它涉及横向和纵向两方面的关系，纵向关系是指上下级之间的职权分配关系，上对下的领导、指挥、协调和下对上的服从、执行、主观能动性的发挥等关系。横向关系是指不同地区检察院之间、同一检察院内部各部门之间的协调、配合关系。
本文所述的一体化机制主要涉及上下级检察机关民事检察人员之间的纵向关系。过去各地检察机关曾探索了诸如抽调人员集中办案、建立临时专案组等一体化模式，但这些模式具有临时性、松散性等弊端，不适于将“倒三角”问题化解于日常。少数地方也探索过将下级检察院业务骨干任命为上级检察院助理检察员参与办案的一体化模式，但稳定性、规范性不高。
要将大量的办案任务化解于日常，保持收案与分案、结案的动态平衡，必须对现有一体化模式进行改造，使其成为稳定的、常态化的模式。具体方案为：将若干下级民事检察官或检察官助理作为上级检察院检察官助理（以下简称一体化人员）编入上级检察院办案系统的检察官办案组。一体化人员将检察官分配的案件带回本单位审查，在本单位以上级检察院检察官助理身份登录上级检察院办案系统制作法律文书和进行法律文书的报批、用印、打印等操作，并在没有书记员的情况下完成法律文书寄送、卷宗整理装订等办案辅助工作。每一批一体化人员在这种机制下工作一定时间，然后更换第二批，形成常态化机制。
三、常态化一体化机制的优缺点
常态化一体化机制的优点，主要体现在：一是可以避免抽调人员集中办案这种一体化模式存在的因时间短、办案任务重而不便听取当事人意见和开展调查核实工作，以及影响被抽调人员本单位工作和家庭生活等弊端，也弥补了临时专案组模式存在的临时性、松散性的缺点;二是一体化人员以自己名义进入系统操作，可以实行全程留痕，符合司法责任制要求;三是有利于以案代训，实现对基层检察院的岗位练兵。四是有利于加强专业化建设。上级检察院检察官在分配案件时，可以相对固定每个人的办案类型，从而有针对性地培养专业化人才。
当然，这种一体化模式也有缺点：一体化人员与上级检察院检察官不在一个院、一个城市，导致不便共同接待当事人和共同进行调查核实工作。但这两个问题其实对实行一体化机制影响不大，比较容易解决，解决方案如下。
一是关于接待当事人的问题。首先，从办案实践看，不管是下级检察院提请抗诉案件，还是直接受理的案件，申请监督一方都已提交监督申请书，比较详细地阐述了自己的申请监督理由。而近一半的案件，对方当事人提交了书面答辩意见，对于未提交书面答辩意见的，大部分经电话联系能够补充书面答辩意见。因此，不少案件是不需要当面接待当事人的，对于审查过程中遇到的有疑问的小问题，完全可以通过电话了解或者让当事人补充书面意见。其次，对于比较复杂的案件，确需当面向当事人了解情况，或者案件虽不复杂，但当事人要求与承办人见面的，可以采取以下方式接待：当事人愿意去下级检察院和一体化人员见面的，由一体化人员进行接待，当事人不愿去下级检察院的，上级检察院检察官可以在了解清楚案情和争议焦点的情况下，直接进行接待。不管是一体化人员接待还是检察官接待，接待后及时互通接待情况，都不影响对案件的办理。对于确需共同接待的，可以与当事人约好时间，一体化人员到上级检察院与检察官一起接待。利用远程接访系统接待。一体化人员与检察官可以利用该系统远程接待当事人及证人。
二是关于调查核实问题。从实践看，在书面审查之外还需要调查核实证据的案件并不多，上级检察院检察官一般能够做到和一体化人员一起调查取证。当然，下级检察院一体化人员如果具有检察官身份，或者让本院具有检察官身份的人配合，也可以直接调查取证，其依据是检察权是整个检察机关的权力，上级检察院可以指令、委托下级检察院检察人员开展与行使检察权有关的工作。
四、建立常態化一体化机制的必要性和可行性
（一）建立常态化一体化机制的必要性
如前所述，通过优先适用再审检察建议、严格控制提请抗诉条件减少提请抗诉数量是缓解“倒三角”问题的重要途径，从提高监督精准度和监督质效、维护裁判权威的角度，也是应有选择。但仅仅通过该两种途径还不能从根本上解决“倒三角”问题。通过对A省检察院2019年受理的696件案件的分析发现：一是其中349件不是下级检察院提请抗诉的，无法通过上述两种途径减少;二是有些案件不适于提出再审检察建议（如原审判决系下级法院再审的、审判委员会讨论决定的等），也不能通过上述两种途径减少;三是对于下级检察院因严格控制提请抗诉条件而不支持监督申请的案件，会有不少通过复查程序进入上级检察院，仍达不到大幅减少上级检察院办案任务的目的;四是目前法院对再审检察建议认可度不高，采纳率较低，部分未采纳的案件会通过跟进监督程序提请到上级检察院。因此，通过上述两种途径控制后，347件提请抗诉案件中还是会有大部分最终不得不提请上级检察院抗诉或经复查程序进入上级检察院。即使按347件案件减少一半计算，还有174件，加上非提请抗诉案件349件，A省检察院的受理数也还有523件，根据目前的人员配备，这个数量不通过常态化一体化办案机制，A省检察院自身难以消化，或者勉强应付但严重影响对下指导工作。而且随着50亿元以下标的额的案件下放由中级人民法院管辖，省级检察院直接受理案件数量会大幅上升，办案压力会进一步加大。因此，实行常态化一体化的办案机制是非常必要的。
（二）建立常态化一体化机制的可行性
首先，民事检察一体化符合司法改革要求的省以下检察机关人财物统一管理的精神，符合检察机关领导体制和权力运行机制特点及检察一体化机制要求。2007年8月14日最高人民检察院印发的《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》中也明确规定了：健全上级人民检察院对下级人民检察院的领导体制，加大领导力度，形成上下一体，政令畅通、指挥有力的领导体制，逐步形成全国各级检察机关之间相互支持、相互配合、相互协调的检察一体化机制。
其次，从基层检察院工作量上看，具有可行性。以A省为例，2019年基层检察院受理裁判结果监督、执行监督、审判程序违法行为监督等民事监督案件数平均每个院为44件。虽然大部分基层检察院民事检察与行政检察、公益诉讼检察在一个部门，基层民行部门除了办理民事监督案件，还要办理行政和公益诉讼案件，但行政案件和公益诉讼案件数量明显比民事案件少，因此，基层民行检察部门的办案任务没有基层刑事检察部门及省级检察院民事检察部门的办案任务重，还是可以通过参与一体化机制再办理一些案件的，至少每月增加1至2件是可行的。
最后，这种一体化模式已经有实践依据。A省检察院第六检察部已从2019年10月开始，选择1名检察官进入办案组进行了试点。经试点，运行程序基本顺畅，是可行的。
五、将专业化因素嵌入常态化一体化机制
“倒三角”问题产生的另一个“并发症”是基层民事检察人员因裁判结果监督案件少而面临业务能力荒废问题，以及上级检察院案多人少难以进行专业化分工而面临的不精不专问题。做强民事检察工作必须加强民事检察专业化建设。随机分案制度的普遍实行，导致在员额检察官之间没有进行专业化分工，制约了民事检察队伍的专业建设。但实行一体化机制，为进行专业化分工创造了条件，也就是将专业化因素嵌入一体化机制，实行专业化的一体化机制。具体方案是，检察官办案组内进行案件类型专业化分工和检察官办案组之间在对下指导任务上进行专业化分工相结合。
一是检察官办案组内按案件类型进行专业化分工。由于常态化的一体化检察官办案组人员一般可以达4人以上，具备了办案组内进行专业化分工的条件。具体方式为：每个检察官办案组配3名以上检察官助理（含本院助理和下级检察院一体化人员，总数能在5名以上更好），检察官根据每位助理的特长及常见案件类型，相对固定每位助理的办案类型，从而让每位助理都能通过专门办理某类案件成长为该类案件的办案能手。
A省检察院从2019年10月份开始，已选择1名检察官进行了这方面的尝试，将常见案件分为房地产类、金融类、劳动争议类、婚姻家庭类等若干类，每位一体化人员相对固定办理其中一类案，并适当兼顾其他类型案件。从试点情况看，效果初步显现，一体化人员的办案规范水平、办案能力、文书制作水平都有明显提升，在兼顾本院工作的情况下，每人每月基本能审结2个案件，有效缓解了A省检察院的办案压力。
二是检察官办案组之间在对下指导任务上进行专业化分工。检察官之间虽不适合按案件类型进行专业化分工，但可以在对下指导上进行分工。民事检察监督案件类型有裁判结果监督、执行监督、审判程序违法行为监督几种类型，最近虚假诉讼监督也成为一个热点，具有自身特点，也成为一类特殊的案件类型。而执行监督、审判程序违法行为监督和虚假诉讼监督案件大部分在基层检察院，裁判结果监督中再审检察建议监督也有不少在基层检察院，上级检察院特别是省级检察院将这几类案件分别指导好了，民事检察工作才能做强。在一体化办案机制下，可以将该几类监督工作分别分配给不同的办案组负责指导，做好常态化备案审查工作。可以通过办案业务系统授权，让负责指导某类案件检察官办案组成员能够直接从系统内查看下级检察院该类案件，建立常态化网上巡查、审查制度，发现好的案件线索及时跟踪指导，发现好的案例及时总结提炼、推广，遇到问题及时研讨交流，必然能有力推动各项监督工作的开展。
在组织形式上，负责某类指导工作的办案组，可以充分发挥本办案组一体化人员來自基层、直接参与办理执行监督、审判程序违法等类型案件的优势，将本组一体化成员同时作为指导组成员，在调研、制定指导意见、推选典型案例等活动中进行分工合作，增强指导能力，同时使一体化人员该类业务能力得到培养锻炼。
六、建立健全常态化一体化机制的激励保障机制
为保障这项常态化一体化机制健康运行以及专业化水平的进一步提升，还必须建立以下激励保障机制。
一方面，要建立科学的考评激励机制。A省检察院以往抽调人员办案时，对抽调人员所在院的激励措施是根据其抽调期间办案量，在年终考评时给予其所在单位适当加分。这种激励措施还是比较可行的，也是必要的。虽然很多民事检察人员进取心较强，愿意通过多办案提升自己，不少检察长们也很开明，对这些干警的这种想法和做法给予支持，但必定帮助上级检察院办案对本院工作多少有一定影响，在考评上给予加分补偿是应该的。同时，通过在业务考评上加分，对一体化办案工作给予充分肯定和评价，也才能有利于该项机制的长期健康运行。当然，在设置考评加分分值时，要充分考虑一体化办案的工作量以及该工作量在各考评项目中所占比重等因素，既要防止加分分值过低，起不到激励作用，也要防止加分过高，对其他检察院不公平问题。在对一体化人员单位考评加分的同时，也要注重对一体化人员个人的鼓励、激励。比如对于办案效果比较突出的，或者所办案件被评为指导性案例、典型案例的，可以通过通报表扬、记功等方式进行表彰，也可以通过纳入民事检察人才库、优先安排外出学习考察等方式给予鼓励。
另一方面，建立各种有利于专业化建设的平台。一是案件讨论和业务研讨平台。根据最高人民检察院第六检察厅的要求，省级检察院提请最高人民检察院抗诉的案件要先经过专家论证和检察官联系会议讨论。为了提升监督精准度，最高人民检察院提倡抗诉案件也尽可能经过检察官联系会议讨论。那么，今后省、市级检察院需要讨论和邀请专家论证的案件就比较多。另外，对工作中遇到的一些带有普遍性的疑难问题和检答网（最高人民检察院开发的业务平台）上提出的一些疑难问题，省、市级检察院要进行研讨。在组织案件讨论和业务研讨时，可以通过邀请与其他检察官办案组相关专业的一体化人员参加，让其通过更多地接触同类案件、参与研讨、听取其他检察官、专家的意见，进一步提升专业水平。二是理论研究平台。最高人民检察院、中国法学会民事检察专业委员会每年都会举办理论研讨会，有的省、市级检察院也举办一些理论研讨、论文评比等活动。上级检察院可以鼓励一体化人员结合办案实践加强总结、研究，并加大指导、推荐力度，激发一体化人员的理论研究热情，形成理论研究与办案相互促进的良性循环。省级检察院还可以以一体化办案组为载体，设立相关专业研究会，如房地产专业研究会、金融专业研究会等，进一步提升一体化人员及其他民事检察人员的专业化水平。三是学习交流平台。省、市级检察院每年都会举办业务培训班，在举办业务培训班时，可以让一体化人员在培训班上展示自己的经验、体会、研究成果，进一步激发其学习研究热情，并从中培养选出民事检察兼职教师。