王志辉 王玉安 徐鹏
高度关注新经济人才的思想诉求，加快吸引一批致力于改变世界的新型世界公民，以及各类领军型人才、特异型人才、数字化人才，将国家自创区建设为思想能够自由交流、知识产权受到充分保护的全球前沿科技创业热土、世界公民创业天堂
当今世界已由工业经济迈入新经济时代，网络经济、社交经济、数字经济、智能经济、平台经济、共享经济、体验经济等各类新兴经济形态层出不穷。但从各国新经济发展面临的制度环境来看，政府相关部门的治理方式仍以工业经济时代的管理制度为主，而从新经济快速发展的若干领域可以清楚地看到，新经济对传统管理制度的冲击越来越明显。
国家自主创新示范区（以下简称“国家自创区”）作为我国新经济发展最活跃的地区，对新经济制度的需求最大，是全国探索新经济制度创新的最理想区域，也理应承担为新经济蓬勃发展探索新制度供给的重大使命。首先要对新经济现象有感知、有认识，并围绕新经济制度需求，大胆开展区域性探索试验，成为新经济制度创新的试验田，引领全国乃至全球经济高质量发展。
一、传统管理制度与新经济发展不适应不协调
新经济具有鲜明的创业引领、颠覆式创新、企业爆发式成长、产业跨界、场景驱动等特点，其制度需求与传统工业经济截然不同，基于工业经济思维的传统管理模式已经不适应新经济的发展，两者之间的不适应不协调已十分明显。
从现象上看，用老办法去管制新经济事物仍然普遍存在。由于无法律法规可依、无行业标准可寻，部分管理部门仍采用“老办法”去管制“新业态”，“从严监管”“一刀切监管”“分业监管”等现象普遍存在，缺乏“试错空间”，新经济容易被扼杀在襁褓之中。
比如，实体医疗管理制度与互联网医疗的发展不相适应。我国“互联网+医疗健康”的市场和社会价值呈现爆发快速增长态势，在2020年年初的新型冠状病毒肺炎疫情防控中，互联网医疗初创企业丁香园发布全国新冠肺炎疫情实时动态数据平台，截至2月20日，已超过23亿人次浏览，为普及疫情防控信息作出了巨大贡献;银川多家互联网医院发起网上义诊，面向全国开展远程诊疗服务。“互联网+医疗健康”的兴起，为医疗服务提供了丰富的解决方案，但作为一个新兴业态，互联网医疗诊疗活动逐步由实体医疗机构就诊转向线上远程虚拟诊疗就诊，对地域管辖、市场准入、医疗保险、业务监管等针对传统实体医疗而设的现行医疗与健康服务管理制度产生了较大冲击。互联网医疗在市场不断扩张的同时，也面临监管的“真空地带”。2018年9月14日，国家卫生健康委发布的《互联网诊疗管理办法（试行）》《互联网医院管理办法（试行）》和《远程医疗服务管理规范（试行）》三组文件，推动并规范了医疗机构应用互联网等信息技术拓展医疗服务空间和内容，但同时也硬性规定了“不得对首诊患者开展互联网诊疗活动”“互联网医院必须依托实体医疗机构”“互联网诊疗禁开麻醉精神药品”等诸多红线要求，距离成熟、规范的互联网医疗制度体系仍有差距。
再如，传统监管制度与新兴的共享出行不相适应。共享出行是互联网与交通出行领域跨界融合产生的新兴业态，它改变了传统交通出行的生产关系和交易模式，涉及的监管对象变得无限庞杂和虚拟，对传统的出租车行业监管方式与相关的交通治理、安全治理模式均产生了冲击。例如，共享出行涉及到的社会治安、交通拥堵等社会性问题，不是平台企业或者服务提供商独自能够解决的，更多是全社会的问题。在缺乏合理规范监管机制下，平台企业作为中间商，很可能会成为漩涡的中心和矛盾纠纷的汇合点，倒逼政府从严监管，从而陷入泛安全化境地。另外，现行劳动保障制度不适应新型的劳动关系。驾驶员往往谋求现行劳动关系制度中更多的保障，而出行平台方认为与驾驶员签订的合同更多是协作挂靠关系，双方不构成劳动关系，驾驶员社保问题难以落实、劳动权益难以保障，并由此容易激化成社会问题，像Uber的司机就曾屡次组织全球罢工和示威游行。
还有，现行的交通安全责任等制度对正在兴起的无人驾驶汽车尚不适应。由于自动驾驶汽车的驾驶与决策主体逐步由人类驾驶员转向计算机控制系统，对传统的交通管理法规与事故处理等制度造成很大影响。而现有交通事故责任按照《侵权责任法》《道路交通安全法》实行过错责任制度，以驾驶人是自然人为基本伦理和法理基础。无人驾驶将交通事故和侵权责任主体从司机扩大到制造商、软件设计商等主体，传统的过错判定原则无法直接适用，对自动驾驶汽车安全责任的衡量成为新难题。目前各国关于自动驾驶汽车产品责任的界定方法仍处于探索中。
从本质上看，以上矛盾的产生是由于人们对新经济发展规律及其制度需求缺少足够认知。新经济创新主体的制度需求与传统产业领域截然不同，若沿用传统的政策工具和行业管理规则，很难从根本上解决问题。
二、国家自创区破解新经济制度创新难题的三大着眼点
当前，新经济创新主体在国家自创区内集中涌现，新经济现象在国家自创区内最为活跃，国家自创区已成为全国最具条件开展新经济制度创新的区域。破解新经济制度创新的难题，必须将视线转向当前最为关键的新经济创新主体和创新行为的制度需求，具体可以从三大着眼点入手。
第一，走近独角兽，感知并落实新经济企业对新经济制度环境的迫切需求。独角兽企业是新经济创新主体的典型代表，是新经济制度创新需求的主導者。国家自创区应深入走近独角兽，感受其对制度变革的新需求。从一定意义上说，凡是独角兽提出的制度变革需求，都是新经济最急迫的制度创新需求。2019年7月，李克强总理在经济形势专家和企业家座谈会上，提出要“创造有利条件，催生更多独角兽企业、瞪羚企业、新领军者企业。”表明国家高层已经关注到了独角兽等爆发式成长的新经济主体，而总理所说的“创造有利条件”，理应包括新经济制度的创新供给。根据长城战略咨询研究成果显示，中国当前有202家独角兽企业，其中2/3集中在国家自创区，说明国家自创区具有比其他区域超前感知制度创新需求的客观条件。
第二，把握跨界现象，感知并落实产业跨界对新行业规则的迫切需求。在新经济时代，产业之间的跨界与融合发展将成为主流，其中相当多的跨界行为出现在传统产业和新兴产业结合点上。此类产业跨界行为一旦发生，必将冲击传统的行业管理制度，并产生全新的制度需求。为此，对于每一个出现跨界的新经济领域，以及潜在的跨界领域，都有必要深入观察与把握新的跨界产业发展规律，尽早研究制定相应的新经济行业规则，以保障跨界的新产业、新业态能健康有序发展。前文提到的无人驾驶，即是人工智能、交通、汽车、卫星定位等多种产业的跨界融合，需要探索新的行业规则。德国于2018年公布全球首份自动驾驶道德伦理准则，提出自动驾驶系统要永远保证比人类驾驶员造成的事故少，是该准则的第一必要条件;日本政府于2019年开始推进修订《道路运输车辆法》，以加速推动自动驾驶技术的商业化普及;新加坡政府则率先制定了自动驾驶测试和商业化部署的国家标准，试图成为部署自动驾驶汽车的先锋。我国目前已有北京、深圳、上海等地出台自动驾驶车辆道路测试规范。
第三，创新治理理念，感知并落实新兴产业集群对“共治”的迫切需求。当前独角兽、产业跨界、场景创新等大量创新主体和创新行为，不仅对新制度本身提出了大量需求，而且对新制度执行的方式方法也提出了新要求，“产业共治”“环境共治”便是治理方式方法的重大创新。中关村前沿科技创业、贵阳“大数据+”、银川“互联网+医疗”等地方的探索实践表明，原创新兴产业集群的发展壮大，都是地方政府通过与创新主体充分互动协商，在“共治”的理念下实施了新制度供给，使区域的新经济、新产业领先于全国并有序发展。
三、国家自创区开展新经济制度创新的四大基本原则
针对新经济及其对新制度供给需求的特征，要谨防以“工业之治”思维造成新经济新治理的倒退，为此应从根本上把握以下四大原则。
一是突出创业、包容审慎。坚持鼓励创业原则，创业是诞生新经济的源头，大力支持创业者探索新技术、新产业、新业态、新模式。坚持包容审慎监管原则，加强对新生事物发展规律的研究，对新事物要留足“试错空间”，给予企业充分自主权进行试错以推动创新发展，避免简单封杀或放任不管。
二是跨界融合、生态共治。新经济制度要顺应产业跨界发展特点，强调多方参与、生态共治，探索构建一种去中心化、多利益相关方共同来参与的治理机制，引入更多的参与者，各有分工、各司其职，从过去的条块管理向协同治理的角度转变。
三是以人为本、自由创造。坚持以人为本，一切科技创新活动都是人做出来的，新经济发展取决于人才活力。新经济制度要围绕人才创新发展的需求，最大限度激发人的创造力和活力。
四是数字信用、文化约束。新经济的发展对诚信体系提出了更高要求，要探索构建以数字技术为支撑的新型信用文化，推动企业信用、平台信用、用户信用建设，加快大数据+、区块链+信用应用，推动由人际信任、协约信任向新经济系统性信用转变。
四、对支持国家自创区开展新经济制度创新的六点思考
第一，新经济制度创新需要顶层设计。在条件成熟的情况下，国务院可出台《关于支持国家自主创新示范区先行先试开展新经济制度创新的意见》或相关政策，在顶层设计上探索设立“新经济制度创新实验区”，让有条件的国家自创区在制度层面有大胆创新的试错空间。
第二，各国家自创区要积极谋划、主动作为。发挥国家自创区部际协调小组领导机制的作用，与有关部委等上级主管部门联合研究确定适合自身的新经济制度创新方向，争取国家支持。对于中央鼓励探索的区块链、人工智能、5G、大数据、数字经济、共享经济、跨境电商、互联网+等新经济领域，要大胆开展制度创新的试验;对于中央尚未明确支持但具备成长性的新经济领域，要认真研究市场主体的制度需求，科学设计符合新经济发展规律的制度规范，借鉴“监管沙盒”模式探索出台地方制度。
第三，国家自创区应将新经济制度创新作为重点工作之一。政府相关管理机构应鼓励中关村、深圳、武汉东湖等领先的国家自创区，依据新的发展逻辑，理清新经济发展思路，以新经济制度创新为牛耳，统筹推进新动能培育、新旧动能转换与高质量发展的相关工作，探索以底层制度创新驱动和引领科技创新、产业创新和区域创新的发展新路。
第四，国家自创区应围绕新经济人才和企业的需求开展制度创新。充分挖掘各地瞪羚、独角兽等新经济主体的制度变革需求，为它们提供以场景创新、包容审慎监管为核心的新经济制度环境，并通过制度变革的手段，吸引、培育更多独角兽。高度关注新经济人才的思想诉求，加快吸引一批致力于改變世界的新型世界公民，以及各类领军型人才、特异型人才、数字化人才，将国家自创区建设为思想能够自由交流、知识产权受到充分保护的全球前沿科技创业热土、世界公民创业天堂。
第五，国家自创区应布局个性化产业跨界赛道。对精准医疗、智能家居、智能网联汽车、人类增强等高潜力新兴产业领域，加大资源倾斜投入力度，出台个性化的机会清单、场景创新举措和跨界行业创新规则，特别是加大政府数字资源的开放力度，全面设立产业跨界试验区，最终通过制度供给创新和产业共治，将产业跨界赛道打造成为面向未来、具有鲜明特色的世界级产业集群。
第六，国家自创区应牢固树立“共治”理念。针对新经济领域出现的制度约束问题，产业界、科技界、政府和公众需要联合建立多元主体参与的共治机制，逐渐形成针对新技术应用、新经济发展的制度共识，不断培育国家自创区内的创新信用文化。通过打造生态共治环境，最终实现以法定机构引领秩序与活力的精细化社会治理规范、以业界共治引领多元民主协商机制的创新治理格局。
（作者单位：北京市长城企业战略研究所）