张炳清
深入理解十九届四中全会精神，在科技领域推动形成现代化治理体系，要注重构建科技创新能力体系和开放协同创新要素体系，以及科学高效的组织体系、良好的创新生态体系、特色区域创新体系
我国经济发展步入新常态之后，新经济成为经济体系的重要组成部分。新经济是具备基础性、原创性特征并拥有颠覆力的新产业、新业态，是我国在多个产业领域率先进入无人区后具备引领型特征的经济形态。当前，数字经济、平台经济、共享经济、智能经济浪潮迭起，新技术、新产品、新模式、新业态不断涌现。围绕推动新经济发展，需要加强调研、协调和顶层设计，以使科技政策和创新体系建设更好地服务于新经济。
一、全球创新体系深刻变化，世界经济格局深度调整
研究制定科技创新政策，要基于国际视野、面向未来发展。近年来，世界创新格局和版图整体呈现东移趋势，成为重塑世界经济结构和国家竞争格局的关键因素。据统计，美欧占全球研发投入总量的比例从61%降至52%，并呈继续降低态势;包括中国在内的亚洲经济体所占比例从33%上升到42%，且呈持续提高态势。整体上看，新兴经济体在全球创新体系中的地位显著提升，结构调整和转型发展有序推进，并加速向全球产业价值链中高端攀升。自第一次工业革命发生以来，首次出现西方技术红利进入下降通道的现象。
从经济增长情况来看，发达经济体普遍复苏乏力，中国对世界经济增长的贡献日益突出。据国际货币基金组织（IMF）发布的《世界经济展望》数据，2016年中国为世界经济增速贡献1.2%，美國、欧洲分别为0.3%、0.2%。据统计，2018年，中国对世界经济增长的贡献率为27.5%，同比1978年增长24.4%。中国对世界经济增长的贡献超过所有发达国家之和，成为全球经济复苏的最主要引擎。经济的持续健康发展，成为我国现代化国家建设的重要基础。
二、十八大以来中央从全局谋划科技创新，科技政策体系日臻完善
党的十八大以来，中央系统布局创新驱动发展战略，明确了时间表和路线图。党的十八大报告要求，实施创新驱动发展战略，科技创新必须摆在国家发展全局的核心位置。2016年5月，习近平总书记在全国科技创新大会上指出，我国科技事业发展的目标是，2020年进入创新型国家行列，2030年进入创新型国家前列，到新中国成立100年时成为世界科技强国。同期，党中央、国务院颁布《国家创新驱动发展战略纲要》，提出“三步走”战略目标。“三步走”目标中，2020年进入创新型国家行列，任务非常紧迫。2030年我国跻身创新型国家前列，要求我们实现发展驱动力的根本转换，如果新经济发展不畅，找不到转型的动力引擎以及切入点、着力点，将制约这一目标的实现;它也将制约我国实现在2050年建成世界科技强国、成为世界主要科学中心和创新高地的宏伟目标。
十九大对科技工作进行了全面部署，并提出创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》，要求重新组建科学技术部，加强、优化、转变政府科技管理和服务职能，统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革。十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，要求完善科技创新体制机制，健全符合科研规律的科技管理体制和政策体系。
十八大以来，围绕增强科技体制改革的整体性、系统性和协同性，中央全面深化改革领导小组部署制定《深化科技体制改革实施方案》（以下简称《方案》），并以中办、国办名义印发。《方案》布置了10大方面、32项改革举措、143条政策措施，由科技部等40多个部委分工推进。改革任务的范围从科研领域扩展至经济、社会、政府治理等领域，着力点从研发管理转向创新服务，受惠面从科技人员扩展到广大人民群众，改革的关联性、复杂性、影响力大幅提升。《方案》发布以来，各项工作稳步推动、进展有序，超过90%的改革任务已经完成。
在不断推进科技体制改革过程中，我国探索形成了强化要素、加强主体、完善机制、培育产业、集聚区域、优化环境、扩大开放、增强反馈的政策体系建设路径。其中，要素体系包括科技人才、科技投入、科技基础设施等;主体政策包括企业创新政策、高校院所创新政策、新型研发机构政策等;机制政策包括促进科技成果转化、科技与金融结合以及军民科技融合等;创新环境政策包括创新治理政策、创新生态政策等。目前，科技创新政策已经形成了“稳基本”“强使命”“活激励”的“三元”体系。其中，“活激励”重点是调动人的积极性，特别是对于“十年磨一剑”、长时间坐冷板凳的科研人员，切实提高收入待遇，强化激励引导。通过充分发挥收入分配政策的激励导向作用，形成知识创造价值、价值创造者得到合理回报的良性循环。
在企业创新政策方面，围绕创新链部署政策链，推动企业、产业创新发展，进而有效培育和发展新经济。通过打造面向企业全生命周期的普惠性创新政策链，有力推动企业成为技术创新主体。借鉴美国硅谷经验，我国形成了面向种子期、初创期、成长期、成熟期企业的完整政策链条。其中，实施国际通行的研发费用加计扣除政策，企业研发费用未形成无形资产计入当期损益的，在按规定据实扣除的基础上，再按照实际发生额的75%在税前加计扣除。在创新政策与产业政策的共同作用下，我国的新经济加速发展。例如，在新能源汽车方面，我国从无到有、由小到大，现已成为全球第一大产销市场，所经历的周期不到西方国家平均值的1/3。但是，也要看到，我国的企业创新还存在诸多不足，特别是企业的基础研究投入水平仍低于发达国家的平均投入水平。
在成果转化制度体系方面，我国已形成法律政策“三部曲”，包括2015年8月修订《促进科技成果转化法》、2016年2月发布《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》、2016年4月出台《促进科技成果转移转化行动方案》。“三部曲”的发布实施，有效激发了高校院所和科研人员开展转移转化的积极性，成果转化呈现量质齐升的良好局面。
在区域创新方面，我国着力打造北京、上海、粤港澳大湾区等三个具有全球影响力的科技创新中心，优化国家自主创新示范区（22家）和国家高新区（168家）布局，推进创新型省份（9个）、创新型城市（78个）和区域全面创新改革试验（8个）工作。同时，加强跨区域创新协同，推进东中西结对创新，开展创新型县（市）建设。
回顾我国构建科技政策体系的实践，我国在推进科技体制改革的过程中，通过出台政策措施将改革成果制度化，再通过持续优化政策努力实现科技治理的法治化，初步形成了科技政策法治治理的闭环。整体上看，我国的科技体制改革始终围绕调动科技人员积极性，始终围绕促进科技和经济相结合，始终围绕加强科技對社会发展、民生改善、生态保护、国防安全的支撑这一主线，走在了各领域改革的前列。
三、切实加强科技创新治理，营造风清气正的创新环境
首先，科研伦理方面。习近平总书记指出，“古往今来，很多技术都是‘双刃剑，一方面可以造福社会、造福人民，另一方面也可以被一些人用来损害社会公共利益和民众利益。”一段时期以来，创新领域黑天鹅、灰犀牛等不确定态势频发，要求我们切实加强科研伦理建设，坚守伦理底线。近年来，中央部署构建完善的科研伦理管理体系，包括在国家层面建立科研伦理咨询机制、在政府层面建立科研伦理监管机制、在科学共同体层面建立科研伦理自律机制。建立覆盖全面、导向明确、规范有序、协调一致的科技治理体系，这是我们迈向创新型国家前列和世界科技强国的重要保障。
其次，科研诚信方面。科研诚信是科技创新的基石，坚决不能动摇。我国高度重视科研诚信建设，近年来，科研诚信领域态势总体向好，但工作体系上仍存在短板和薄弱环节，背离科研诚信的行为时有发生。2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》，要求明确科研诚信管理工作机制和责任体系，加强科研活动全流程诚信管理，进一步推进科研诚信制度化建设，切实加强科研诚信的教育和宣传，严肃查处严重违背科研诚信要求的行为，加快推进科研诚信信息化建设。科技管理工作中，我们在为科技创新留白的同时，也要惩治严重失信行为，让一切违规事件暴露在阳光下，让守信者一路绿灯、失信者处处受限。
再次，学风作风方面。弘扬科学家精神、改进学风作风，是科技界当前面临的重要任务之一。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步弘扬科学家精神 加强作风学风建设的意见》，从加强作风和学风建设，营造风清气正的科研环境;加快转变政府职能，构建良好科研生态;加强宣传，营造尊重人才、尊崇创新的舆论氛围等方面，作出了具体要求。加强学风作风建设，重点是坚守诚信底线，崇尚学术民主，同时反对浮夸浮躁、标题党、科研“圈子”文化等不良现象。科研人员要勇于探索学术“无人区”，但不能突破人类社会的价值底线，这是全球科技界的共识。发表SCI论文对于提高我国科技界的国际影响力、促进国际学术交流具有重要意义，但出现“SCI至上”局面，出现唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项的“四唯”现象，就与写作论文的目的背道而驰了。
第四，科技评价方面。在加强创新治理的过程中，要注重改进科技评价制度，打造以质量、绩效和贡献为导向的评价体系，在项目评审、人才评价、机构评估三方面工作中抓好关键点、发力点、落脚点。项目评审，“该怎么干、就怎么评”;人才评价，“干什么、评什么”“谁用谁评”;机构评估，“定位是什么，就评什么”。要树立正向的评价导向，通过制度设计保障留住人、有人用、用好人。比如，采取改进人才评价机制等措施，建立良性循环的东西部人才对接流动机制，保障中西部地区留住人才特别是中青年人才，并且吸引东部人才向中西部流动。
第五，国际合作方面。开放、创新、合作是大势所趋。目前，我国已与158个国家建立了科技合作关系，与美国、欧盟、德国、俄罗斯等国家和地区构建了10大创新对话机制。我国作为创新型大国、发展中大国，要鼓励科研人员参加国际性会议、开展国际科研合作，在国际科学界取得更大的话语权。同时，要积极参与国际科研规则制定;开辟外国高端人才来华“绿色通道”。
四、国内外风险挑战上升，要求科技创新强化战略支撑作用
长期以来，西方发达国家通过技术、标准、专利等手段，在全球布局产业生态，构建技术和产业壁垒。在大国战略博弈格局中，科技日益成为“角力场”之一。我们要进一步强化人类命运共同体的意识，以更加包容的心态走开放创新之路;同时，要树立全球视野和国际合规意识，既强调发展中国家的差异性，也要注重国际合作进程中的合规性。通过推动产业链、创新链的开放融合，加强科学数据开放合作，大力推进科研设施平台开放共享等措施，积极参与国际科技合作。
在看到我国国家创新体系建设取得长足进步的同时，也要看到存在的问题和短板。整体上看，国家创新体系建设缺乏整体性规划和推进，创新主体的功能定位存在交叉重复，协同高效的工作机制尚未完全建立，科技评估体系仍然有待改进和完善。需要看到，建设创新型国家，基础研究、原创研究是我国存在的突出短板。与发达国家、创新型国家相比，我国的基础研究投入水平明显偏低。2018年，基础研究投入仅占全社会研发投入的5.5%;在投入结构组成中，企业投入所占比例严重不足。
同时，科技创新对经济社会发展乃至全球治理带来了新的挑战。比如，人工智能和基因编辑等变革性技术可能带来改变就业结构、冲击法律和社会伦理关系等突出问题;信息网络、无人系统、新型武器等对国家安全构成非对称、不可预测的威胁;技术创新可能加剧“数字鸿沟”，工作技能“半衰期”缩短;物联网、大数据技术引发侵犯个人隐私的担忧;合成生物学可能带来生物安全问题等。
十九届四中全会要求进一步弘扬科学精神和工匠精神，加快建设创新型国家，强化国家战略科技力量，健全国家实验室体系，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制。深入理解十九届四中全会精神，在科技领域推动形成现代化治理体系，要注重构建科技创新能力体系和开放协同创新要素体系，以及科学高效的组织体系、良好的创新生态体系、特色区域创新体系。华为等企业的经验表明，开展技术创新，需统筹产业链上下游各环节研究。
推动科技体制改革和国家创新体系建设，将重点推进以下任务：一是健全科技创新能力体系。强化战略科技力量统筹布局，明确各类创新主体的功能定位，包括组建国家实验室，重组国家重点实验室体系等;培育世界级领军企业，建设世界一流科研院所，发展面向市场的新型研发机构和科技服务机构。二是构建开放协同的创新要素体系。促进各类创新要素顺畅流动，包括激发科技人才活力，优化创新资源配置，促进科技金融深度融合，推进科学数据开放共享等。三是建立科学高效的组织体系。不断提升科技创新治理能力，包括完善国家科技宏观管理机制，健全科技创新决策咨询机制，构建关键核心技术攻关机制，促进成果转化等。四是营造良好创新生态体系。包括促进科技资源开放共享，形成支持创新创业的社会氛围，营造激励创新的市场环境，强化对于创新的法制保障，建立快捷的新技术、新产品准入机制，加强科学技术普及等。五是促进区域协同创新发展。包括优化创新力量空间布局，提高区域创新能级，打造一批高水平的创新高地，推动区域创新从创新链下游向上游攀升等。六是加快建设创新人才队伍。包括改革人才培养、使用、评价机制，建立有利于青年科技人才脱颖而出的机制，健全以创新质量、贡献、绩效为导向的人才评价机制等。
（作者系科技部政策法规与创新体系建设司副司长、一级巡视员）