邹秀华
摘 要：各类专项资金是高等教育投入的重要组成部分，近年来，随着国家“双一流”建设的推进，地方财政也加大了对地方高校学科内涵建设的投入力度，高等学校如何增强自身的资金管理能力，实现专项资金的绩效目标是一个值得探讨的课题。以上海地方高水平大学建设为例，从工作实践出发，提出目前高校专项资金预算执行中普遍存在的问题以及解决的对策。
关键词：高校;专项资金管理问题;保障措施
中图分类号：F810.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）12-0118-02
随着高等教育投入机制改革的不断深入，以及国家“双一流”建设的推进，对接上海科创中心建设，上海市地方财政也加大了对学科内涵的培育力度，从高层次人才引进、协同创新建设、一流本科教育等多维度加大对地方高校的专项投入，对地方高校学科上水平、上台阶提供了资金保障。作为高校的财务管理部门如何在政府职能转变，加大“放、管、服”力度的大背景下，管好、用好各类专项资金，使有限的财政资源实现绩效目标的最大化，是我们必须思考的课题。本文以上海地方高水平大学建设专项资金的申报、执行等方面的管理为例，对高等学校专项资金管理进行探讨。
一、高等学校专项经费的内涵
高校的专项资金是指各级财政部门下达的除人员经费和公用经费等经常性经费以外的，用于高校建设和发展的资金。相对而言，专项资金通常资金规模大、政策性强，有明确的建设目标，社会关注度也较高。对于上海市地方高校而言，专项经费通常涵盖市级统筹引导实施的教育项目、中央支持地方共建专项项目、内涵建设项目、重大科研项目等。本文重点以上海地方高水平大学建设项目为例，分析探讨项目管理中存在的问题及对策。
二、高等学校项目管理存在的问题
当前高等学校的项目管理存在一些共性的问题，面对这些问题我们也在实践，不断探索解决的方案。
1.专项预算的执行进度不均衡，存在前慢后快的问题。当前，预算执行特别是项目预算经费的执行普遍存在上半年进度较慢、下半年时间紧张的问题。主要原因在于，设备或工程的招投标流程较长，招标文件根据教学、科研的实际需求不断修改，合同签订需要走内部审核流程，进口设备及信息化项目需要专业论证等。针对这些客观原因，学校管理层以及财务部门都在每年的下半年把推进预算执行率作为一项重点工作，把一些工作环节前置化，或者同步运行。例如，在等待政府采购批复的同时，与项目负责人沟通，把招标文件准备好，合同审签环节通过内部协调机制设定时间节点，确保每一个环节把审核时间压缩到最小化。
2.各二级项目执行的协同机制需要进一步健全。地方高水平大学建设是一个综合性的项目，包含了人才引进、设备采购、人才培养、工程维修等方方面面，有些二级项目或者三级明细内容之间有着紧密联系，这些子项目又分别由不同的校内部门负责具体实施，有时会出现大型科研仪器设备已经到位，配套设施却没有跟进，影响了设备的正常验收等。这就需要在全校层面建立一个协同机制，强化职能监督，杜绝“重申报、轻管理”的现象产生。学校的财务管理部门在项目执行的过程中处于重要的地位，可以实时通过账面反映出各二级项目执行进度的偏差，通过各部门协同机制的不断健全，解决项目执行过慢的一些瓶颈问题。
3.学校内部的绩效评价体系尚未健全，要进一步建立以绩效目标为导向的自评价机制。根据中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》，各级地方政府逐渐构建了全方位的预算绩效管理格局，但是全过程绩效管理链条的末端在实施项目的具体单位，很多高校的内部绩效评价机制并未完全建立，指标体系也不够细化，基层的项目负责人绩效管理的意识薄弱，以大型科研仪器的采购为例，采购人未必会从全局的角度思考设备的使用率、开机率等问题。这些都需要我们从顶层设计的层面构建内部的绩效评价指标体系，作为校内各归口部门进行绩效评价的行动指南。
三、专项资金管理的保障措施
针对预算编制及执行过程中存在的问题，上海理工大学从以下几个方面为切入点，为专项资金的管理提供了保障。
1.加强顶层设计，以学校总体办学目标为导向，合理设计地方高水平大学专项资金的项目总体构架。上海理工大学是一所上海市属重点建设的应用研究型大学，学校办学的目标定位在建设引领产业进步的一流理工科大学。在这个目标引领下，校领导高度重视地方高水平大学建设为学校带来的发展契机，在顶层设计上精心谋划，运筹帷幄，设计了“3+1”的项目框架，即以三个国际实验室和一个特色平台为载体，建设五大一流学科。在这个总体框架下，所有项目申报的又分别从平台建设、师资队伍建设、人才培养、国际化、运行保障等几个方面展开，每个方面都紧紧围绕一流学科的建设。在这个总体框架下思考每一个子项目的建设意义、项目现状和建设目标，明确建设内容，科学合理地确定项目实施的进度和资金使用计划，并且明确各子项目的绩效目标。财务部门全程参与项目申报评审的全过程，在预算填报过程中给予专业的指导，大型科研仪器设备也在项目申报、填报预算的环节同时做好进口论证和三方比价等前期工作，既为评审的顺利通过提供了依据，也为后续的项目执行垫定了良好的基础。由此可见，一个重大专项的顺利推进离不开高等学校的顶层设计和顶层推进，才能使项目的各个组成部分成为一个有机的整体，增强子项目之间的协同性和系统性。
2.加强内部控制体系建设，为项目资金的使用提供制度保障。上海理工大学对照《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革》及《上海市深化高校改革建设高水平地方试点高校试点》逐条进行梳理，进一步健全完善学校财务制度体系，系统地完善财务规章制度。在此基础上，聘请专业的风险咨询服务机构在学校的单位层面和业务层面上，从预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理、科研经费管理和校办企业管理等八个方面进行风险识别与评估，识别经济业务活动中的风险事项，分析风险成因，评估风险要素，建立经济活动风险数据库，并编制风险评估报告和内部控制手册。通过一系列的内控體系的建设工作，使大学的内部治理能力和资源管理能力显著提升。特别是在学校自主权限范围内的内控机制责任主体进一步落实，用好办学自主权，在完善内部结构治理的基础上，进一步清晰权责界限、划分部门间事务，注重事先控制、事前防患，加强每一项业务在各个环节的管理和监督，从根本上提升了学校内部管理水平。
3.项目预算编制和执行的主体责任层层落实，加强校内各部门的协同机制建设。在项目申报和预算编制环节，就层层落实主体责任。从项目总体目标到项目分解后的二级子项目，甚至到三级明细内容中的每一台设备，都落实到具体的负责人，每一位负责人都要非常明确自己的需求和目標，确保项目评审通过后预算执行过程中各职能部门能找到对接的联系人，在设备或工程的招投标、订立合同、采购付款、验收等各个环节给予专门的指导和帮助。一个重点项目的整体运行，一定离不开各部门的协调配合。项目的执行涉及到校内多个部门，工作环节环环相扣，既要明确职责分工又要缺位互补，不能出现管理的盲区，杜绝管理职能缺失。在预算执行的过程中，随着引进人才工作的不断推进，学科发展方向不断出现新的亮点，体现在预算执行上也会随着客观条件的改变出现变化，作为归口管理部门，及时做好项目储备，及时做好预算调整工作，确保项目的总目标和阶段性目标与具体的预算内容紧密结合。
4.预算执行全过程跟踪，从预算编制到预算执行，再到项目跟踪检查，财务部门全过程参与。传统的财务仅是经济业务的事后反映，具有滞后性，地方高水平大学建设专项从立项开始，财务部门就予以跟进，从预算的编制环节开始，将各种报销标准，例如国内外差旅费的报销标准等告知项目负责人，指导预算编制的精细化、标准化、可执行化，各类设备的采购以及各类基建项目需要履行怎样的招投标程序，在预算编制阶段就予以确定。在项目执行阶段，对已经评审通过的项目简化拨款手续，提高内部效率，财务部门也不仅仅充当核算的角色，而是在预算分配、启动论证、设备采购等各个环节全过程参与，实时了解各子项目的进展情况，在项目整体框架内动态调整预算资金的分配，既确保项目整体运行不受影响，又要保障项目的执行率。项目执行过程中，对于执行率与时间进度匹配相对较低的二级项目负责人，专门召开专题推进会，协调解决项目执行过程中遇到的问题和障碍，个别采用访谈的形式，了解招投标的进展情况，确保整体项目执行在财务管理部门的可控范围内。在中期检查以及绩效跟踪评价环节，财务部门也积极参与，借助第三方的力量把握项目的执行情况，为跨年度项目的动态调整提供依据。
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