程雅雯 赖小碧 马晓君 李林泽 陈欣
摘 要：为研究新时代下中国农业信息化政策的发展态势与阶段重点，选取发布时间、发布机构、政策议题、地方响应等外部属性维度和政策工具内部语义维度，构建了农业信息化政策的二维分析框架。运用文献计量法和内容分析法，对56项农业信息化政策分析发现：现阶段农业信息化尚未上升到一定的战略高度。各级政府需进一步重视农业信息化的发展，各部门间应加强协作，畅通沟通渠道，联合促进农业信息化的发展。在此基础上，政府应更注重人才培养，加强资金支持，加大对市场需求、市场环境以及流通条件等方面的建设投入。
关键词：农业信息化;政策工具;量化分析
中图分类号：F323.3 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2020.06.012
Abstract：
In order to study the development trend and key stages of China"s agricultural informatization policy in the new era， a two-dimensional analysis framework of agricultural informatization policy was constructed by selecting the external attribute dimensions such as release time， release institution， policy topic， local response and internal semantic dimension of policy tools.Combining with bibliometric method and content analysis method， we conducted the specific analysis of 56 agricultural informatization policies and found that the current agricultural informationization had not yet rose to a certain strategic height.Governments at all levels need to pay more attention to the development of agricultural informatization， all departments should strengthen cooperation， smooth communication channels， and jointly promote the development of agricultural informatization.On this basis， the government should also pay more attention to personnel training and strengthen financial support， and increase investment in market demand， market environment and circulation conditions.
Key words：
agricultural informatization; policy instruments; quantitative analysis
农业信息化是指农业全过程的信息化，是用信息技术装备现代农业，通过信息网络化和数字化支持农业经营管理，监测管理农业资源和环境，支持农业经济和农村社会信息化[1]。长期以来，农业信息化在提高农业生产效率、解决城乡信息不对称、促进农业科学研究等方面发挥着重要作用[2-3]。近年来，我国逐渐重视农业信息化建设，在农业基础设施、农业科学技术、农业资源管理等方面取得了一定成效。
国家制定颁布农业信息化建设方面的相关政策具有主导、协调、导向和组织管理作用，有利于促进农业信息化建设与发展[4]。然而，目前完全针对农业信息化作出部署的政策相对较少，农业政策中仅有部分内容提及农业信息化且较为分散，不利于农业经营者等人有针对性地了解国家对农业信息化的规划与引导。
近几年，关于农业信息化的研究，国外学者大多以“精准农业”为主题展开[5]。Anandarup Mukherjee[6]、Atzberger Clement[7]等学者研究了先进技术在农业信息化上的具体应用，并对相关技术在“精准农业”领域的发展范围作出预测。国内学者则主要探讨国内农业信息化现状、问题和发展对策。陈威[8]、王儒敬[9]、杨瑛[10]、熊春林[11]、廖桂平[12]等学者概括了全国或单个省份的農业信息化现状，探讨农业信息化发展存在的问题，并针对现状和问题，结合农业先进信息化技术提出发展对策。从目前研究情况看，对于我国农业信息化相关政策的研究较为缺乏。
目前，我国学者关于农业政策的研究主要停留在关于单项农业政策的研究，如蒋辉等[13]以《中华人民共和国农业法》为样本对我国农业发展现实进行了讨论，以及农业全领域的政策统计分析。在政策工具研究方面，近年来国内众多学者运用文本分析等方法，对具体农业政策的理论框架和政策演化过程进行详细分析。蒋辉等[13]、韩国明和郭鹏鹏[14]运用文本分析法对农业政策进行政策工具或政策目标的研究。黄建红[15]运用文献研究、田野调查等方法对某镇农业现代化政策执行过程及影响因素进行了分析。当前国内学者关于农业政策的研究中，针对农业信息化政策的讨论较少，且方法比较单一。
基于上述分析，目前学者们十分关注农业信息化和农业政策的研究，但是缺乏关于农业信息化政策的研究。为了更直观地了解十三五期间中央和地方政府机构关于农业信息化的重视程度和政策目标倾向趋势，以及国家农业信息化政策在供给、需求和环境3个层面支持力度情况，本研究以十三五规划期间的56项中央农业政策作为研究样本，基于政策组合视角，结合政策的外部属性和内部语义构建了农业信息化政策的二维分析框架，运用文献计量法和内容分析法，对政策进行编码整理，分析新时代下我国农业信息化政策的发展态势与阶段重点。通过对不同主体不同时间的政策进行科学性分析，为相关研究者和从业者提供参考。
1 研究方法和数据来源
1.1 研究方法
本文在参考已有文献的结构特征和内容范畴的基础上，选取发布时间、发布机构、政策议题、地方响应和政策工具构建了农业信息化政策的二维分析框架（图1），运用文献计量方法和内容分析法，将外部属性分析与内部政策语义挖掘相结合，对农业信息化政策体系进行研究。
1.1.1 政策外部属性政策外部属性方面的研究主要包括政策发布时间、颁布机构和政策议题等方面[16]，从地方政府机构对中央政策作出的响应角度展开分析的文献较少。而地方政府作为政策实施的主体，是中央政府与目标群体之间的中介。探究地方政府响应中央政策的情况对于农业信息化政策的有效实施以及地方农业信息化发展至关重要。鉴于此，本文在基本描述性统计的基础上增加了地方政府响应分析。
首先，以中央农业信息化相关政策为统计样本。一方面，统计中央政府的政策是否被地方政府转发引用和被转发的次数。另一方面，统计地方省市政府是否采用中央政策和最早响应政策的发布时间，并根据公式计算出中央政策响应的时滞。计算公式如下：
i表示第i个政策，j表示第j个地方政府，Dij表示第i个政策被第j个地方政府首次响应的时间（以月为单位），di表示第i个政策的发布时间（以月为单位），m表示第i个中央文件被j个地方政府响应次数的总和。计算每个中央文件首次被响应时间与发布时间的时间差总和与总响应次数比值的平均值ti，以此反映中央政策被地方政府响应的情况。
其次，以31个地方政府（除港澳台外）为统计样本，一方面统计地方政府是否转发引用中央文件和转发次数，通过数量反映转发情况;另一方面，统计当地政府是否根据中央文件制定发布政策文件和最早响应文件的发布时间，并根据公式计算地方响应时滞。计算公式如下：
Dji表示第j个地方政府首次响应第i个政策的时间（以月为单位），di表示第i个政策的发布时间（以月为单位），n表示第j个地方政府对i个政策的响应次数总和。计算每个地方政府首次响应每个政策的时间差与总响应次数比值的平均值tj，以此来反映地方政府对中央政策响应情况。
1.1.2 政策内部语义 在政策内部语义方面，结合扎根理论和内容分析法从政策工具角度进行二轮编码并进一步分析，得出相应结论。
国外学者对政策工具进行了划分，其中Rothwell和Zegveld的分类较为合理，适用范围较广。因此，本文采用了供给型、需求型和环境型政策工具的分类方法[17]。供给导向的政策工具主要通过人才、资金和技术等支持，直接增加和改进农业发展要素的供给，从而使农业信息化持续加速发展。具体可分为人才支持、资金支持、技术支持、数据平台、基础设施等。以需求为导向的政策工具主要通过公私合作（PPP）、政府采购等具体政策手段减少市场的不确定性，稳定发展农业市场，以促使农业信息化健康发展。环境政策工具则从制度、法律和规划的角度为农业信息化的生产经营提供了良好的环境，从而间接推动了农业信息化的发展[18]。这3种政策工具各有侧重，供给导向的政策工具主要是农业信息化政策的驱动力，需求导向的政策工具更多表现为农业信息化政策的拉动力，环境导向的政策工具则主要体现为政策对农业信息化的影响。
扎根理论（Grounded Theory）最早由社会学者Claser和Strauss提出，目的是帮助研究者由事实、数据资料中发展和验证理论，被视为质性研究领域中比较新颖和科学的一种方法[19]。结合扎根理论和内容分析法对农业信息化相关政策文本进行二轮编码，初始概念为一级编码，高级概念为二级编码。首先，对收集到的政策文件进行编号，遵循扎根理论的编码原则，在政策文本中对农业信息化的相關内容进行概念化和编码，然后根据内容将代表政策工具的关键字分为不同类别，例如“培养农产品加工业科技创新人才”归类为“人才支持”类，为一级编码。其次，对一级编码进行分析比较，归纳为二级编码，例如“采用物联网等技术手段采集、留存信息”和“促进物联网等信息技术在农机装备和农机作业上的应用”归纳为“应用农业物联网技术”，为技术支持政策工具类别下的二级编码。
编码规则及思路详见图2。
1.2 数据来源
政策的主体是负责制定、执行、监督与评估政策的政府组织，分为中央和地方2个级别。中央政府机构包括国务院、国务院办公厅及其所属机构，地方政府机构包括省市及以下各级政府机构。由中央政府机构负责制定、执行、监督与评估的政策即为中央层面的政策，由地方政府机构负责的则为地方层面的政策。本研究样本分为中央政策文本和省级地方政府响应数据。
1.2.1 中央政策文本来源 首先，考虑到政策具有一定的时效性，“十三五”规划即将进入收官阶段，故本文所选取的中央政策文本时间跨度为国家“十三五”规划期间。其次，由于单独针对农业信息化的政策部署较少，大多数农业政策中只有部分提及农业信息化，而农业覆盖的范围较广，为了保证样本的权威性、完整性和严谨性，本研究采取以下收集策略：（1）通过重点机构收集。对涉及农业政策发布的主要中央政府机构如国务院办公厅、农业农村部、商务部等中央政府官网所发布的农业政策进行依次浏览，只要该政策涉及农业信息化相关内容，则将其纳入样本库。（2）通过重点数据库检索。从北大法宝等数据库以“农业”、“农产品”、“信息化”等为关键词进行检索，核对补充相关政策文本。截至2019年5月31日，最终遴选确定目标文件为 56 项中央政策文本。结合扎根理论和内容分析法从政策工具角度对政策内部语义进行二轮编码后，共得到659条原始语句及相应的初始概念，剔除无效概念后得到一级编码605个，二级编码127个。
1.2.2 地方响应数据来源 省级地方政府响应数据主要分为两部分，一是地方政府机构是否转发引用中央文件以及转发的次数，二是地方省市政府是否根据中央文件制定发布相应政策文件以及最早响应的发文时间。以最终遴选确定的56项中央政策名为检索词，在我国31个地方政府（除港澳台外）相关部门官网进行检索浏览并记录相关数据，得出中央政策被地方政府转发的次数总和为 697次，地方政府响应中央政策的次数总和为349次。
2 结果与分析
中央农业信息化政策是中央政府根据我国农业发展定位和农业信息化发展现状与困境，提出的一系列针对建设与发展农业信息化政策措施的总和。根据农业信息化政策二维分析框架，结合内容分析法进行分析评价。
2.1 政策外部属性分析
2.1.1 发布时间分析 由图3可知，自2016年，中央关于农业信息化的政策的出台数量总体呈波动上升的趋势。以2017年第二季度为分水岭，将2016年第一季度至2019年第二季度划分为3个阶段：（1）2016年第一季度—2017年第一季度，《全国农村经济发展“十三五”规划》的发布对农业起到了刺激作用，在其带动下农业信息化相关的政策发布呈明显的上升趋势，并在2016年第四季度达到高峰，这与农业“十三五”规划的发布时间吻合。（2）2017年第二季度—2018年第四季度，由于农村电子商务、农业物联网以及农产品溯源等新概念、新业态的出现，农业信息化的发展达到了一个新的高峰并保持稳定，相关政策的出台数量也随之上涨。（3）2019年第一季度—2019年第二季度，这一阶段的农业信息化政策围绕着农商对接、强农惠农、扶贫攻坚展开，表明农业信息化在脱贫致富方面效果显著，成为扶贫攻坚的重要措施。
2.1.2 政策主体分析 为使统计结果更有实际意义，本文对农业信息化政策进行归纳统计时，将中共中央国务院、国务院、国务院办公厅、国务院议事协调机构发布的政策统一归类为国务院发布;发布机构为国务院各组成部门、直属特设机构、直属机构等的政策按照各自名称进行统计。由于国家机构改革，原农业部发布的政策现归为农业农村部，国家标准化管理委员会发布的政策归为国家市场监督管理总局。
当政策由一个政府主体发布时，则该机构为政策的主要发文机构;当政策由多部门或多部委联合出台时，排在第一位的为主要发文机构，其余则为辅助发文机构或联合发文机构。
由图4可知，国务院和农业农村部牵头发文数量最多，其次为商务部、国家发展改革委员会。国务院的发文量位居第一，体现了国家对农业及农业信息化发展的重视。在鼓励、支持、规范、引导农业信息化发展的进程中，农业农村部作为我国农业主管部门发挥了重要作用。商务部的广泛参与体现了国家对信息技术在农产品电商方面应用的重视。农业信息化过程中涉及农资供应、农产品生产、加工、流通、销售等多方面的改革，相关政策需要国家发展与改革策为样本，创新性地构建了一个农业信息化政策二维分析框架，运用文献计量方法和内容分析法从选取发布时间、发布机构、政策议题、地方响应等外部属性维度和政策工具内部语义维度研究和探讨了我国的农业信息化政策。本研究降低了定性的政策解读所造成的不确定性和主观性，有助于更加全面科学地分析政策文本，明晰政策意图。
从外部属性来看，加强对农业信息化的重视力度。从2016年起，农业信息化相关中央政策的出台数量总体呈波动上升的趋势。但农业信息化大多作为政策的分目标，单独针对农业信息化出台的政策几乎没有，说明现阶段农业信息化尚未上升到一定的战略高度。中央一号文件、“十三五”规划等国家重大战略规划以及针对农业特定细分领域所出台的政策受到地方政府较高的关注。绝大多地方政府都积极响应并采取措施进行农业信息化建设，但相对而言有一定的时滞。可见各省级地方政府已经逐渐认识到农业信息化的重要性，但仍需进一步增强。从横向来看，各部门之间要加强协作，畅通沟通渠道，联合促进农业信息化的发展。也可以成立专项工作小组以保障农业信息化进程的顺利推进。从纵向来看，中央和地方政府应出台单独针对农业信息化的政策引导各界关注重视农业信息化，同时也要加强部门不同层级的合作，以提高响应速度，增强政策执行力度。
从内部语义来看，应加大需求型和环境型政策工具投入力度。現阶段政策工具集中于生产领域，主要通过技术推动、设备设施革新等手段促进农业生产，其中农业物联网与各类数据平台等新型生产技术成为一个重要的施政着力点，说明在实现农业高质量发展的背景下，知识、技术、信息等现代生产要素的投入比重正在不断加大。同时利用生产经营组织模式的创新，深化农业主体之间的联系，农村电子商务、新型合作社等新事物的应用使得农业生产流通效率得到了进一步提升。但是，既有的政策工具结构不够均衡，表现在供给型的比重显著高于环境型和需求型，以及人才支持、资金支持等层面的政策工具应用较少等方面，因此政府应加大需求型和环境型的投入力度。
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