杨嘉怡
摘 要：以“贵德”为基础，“尊道”为核心，“无为”为原则的老子行政管理思想与我国当下政府职能转变有许多共通之处。当下政府的“越位”“错位”、官本位思想、“关系本位”等因素制约着我国的政府职能转变。老子行政管理思想在政府改革中的落实，就是将“无为”“以百姓心为心”“慈、俭、不敢为天下先”作为行政借鉴，朝着构建有限型政府、服务型政府、廉洁型政府的方向努力。
关键词：老子;行政管理思想;政府职能转变
中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.16.066
中国古代管理思想源自于原始时期，产生于春秋时期，形成于战国时期，发展并成熟于西汉中期。在这期间百家争鸣，涌现出各流各派。前有儒家孔子（前551-前479）的“德治”、道家老子（约前571-471）的“无为而治”、墨家墨子（约前468-前376）的“尚同”、后有法家韩非子（前280-前233）的“以法治国”等政府管理思想。道家——中国古代管理思想主要流派之一，在西汉时期进入巅峰，汉景帝与汉文帝运用道家的管理思想治国，被称为“文景之治”。经过数千年的朝代变迁，老子行政管理思想被历代君主实践，展示了强大的生命力。
2013年金砖国家会议中，习总书记在接受采访时说道“（领导者）要有‘治大国如烹小鲜的态度”。这句话引用了老子《道德经》第六十章中的原话：“治大国若烹小鲜”。意思为治国就像煎煮小鱼，既不可随意乱翻也不可置之不理，而是要遵循烹饪规律。当下，我国改革进入深水区，政府职能转变对深化机制体制改革尤为重要。而老子行政管理思想与我国政府职能转变的取向一致，本文试图对老子的行政管理思想去粗取精，为我国政府职能转变提供有益启示。
1 老子行政管理思想的概述
老子即李耳，又叫老聃，相传生活在春秋时期，是道家创始人。老子所著的《道德经》又被称为《老子》，五千言便将修身治国的真理概于其中。史料记载孔子曾向老子问礼，并用“学识渊深而莫测，志趣高邈而难知;如蛇之随时屈伸，如龙之应时变化”高度称赞。
1.1 老子行政管理思想基础—贵德
中国有着浓厚的伦理文化，儒家“仁爱治国”中的“德”众所周知，许多人只看到了老子推崇“道”，却不知其“贵德”。“德”被老子视为“道”在人间的具体化，古时统治者被称为天子，“德”则是连接神与人之间的桥梁，天子只有有德，才能得到天佑进而得天下。“重积德则无不克”，在治国上，老子认为积德则无往不胜，以德治国可以团结老百姓，集中力量办大事。此外老子还多次强调政治者的“德”。老子将“慈、俭、不敢为天下先”称为“三宝”。“慈”即爱护百姓，以百姓为本;“俭”即指清心寡欲;“不敢为天下先”则强调为人谦虚，无私奉献。有了这“三宝”，才能成为百姓的帝王。在当时，统治者骄奢淫逸，但民生凋敝。老子认为统治者的德行败坏导致了当朝的衰落，因而老子表示要“去甚，去奢，去泰”，统治者应有德，不应过于安乐、过于奢靡、过于骄傲。
1.2 老子行政管理思想核心—尊道
“道”一字在道家学派的創始人老子的思想体系中占据了核心地位，其著作《道德经》中修身、政治等论述都是围绕“道”来展开的。老子认为“道”是万物之本，“人法地，地法天，天法道，道法自然”这句话强调了统治者应当跟随地、天、道效法“自然”。这里的“道”也就是事物的一般规律。“道”的主流是“无为”，人效法“道”，也应当以“无为”为主。此外，老子运用“道”来解释社会的运行秩序。“道生万物”，社会和人都属于万物的一种，因此统治者应当遵循道，不强制不约束民众，让万物无为自化。
1.3 老子行政管理思想原则—无为
老子的“无为”是相对于当时的乱为、妄为提出的。在春秋战国时期，诸侯侵凌，统治者过于“有为”，导致民不聊生。因此老子反对用繁琐的律法、先进的技术去管理百姓，所谓“民多利器，国家滋昏”。老子提倡“无为而治”，希望统治者不妄为、不乱为，而不是不作为。“无为”有四种代表形式：“道法自然”“道常无为而无不为”“不争善胜”“有所为有所不为”。老子认为统治者在对国家的管理上，应该“以无事取天下”，尽可能的不折腾百姓，减少对百姓干预。不命令百姓在严冬的时候播种，在该秋收去征兵，让百姓顺其自然去生活。
2 我国政府职能转变中的制约因素
2.1 “大政府，小社会”模式带来政府“越位”“错位”
“大政府”“小政府”的概念，主要是针对政府规模、职能划分所提出来的。“大政府”相当于“划桨者”的角色，而“小政府”则更倾向于“掌舵者”的角色。我国在计划经济体制下，政府管了社会治理的大部分工作，许多市场、第三方组织该管并且可以管的事情被政府包揽。政府接管的职责越来越多，必然会导致政府规模不断扩张，行政效率低下、人浮于事等情况也随之而来。任何一种政府模式都不会永远适用于某个国家，历史的发展需要我们不断探索更合适的模式。进入21世纪，我国群众自治的呼声愈加高涨，在市场经济环境相对稳定的情况下，我国政府逐步转变职能。但“大政府”模式遗留的政府“越位”现象尚未杜绝，特别是在经济领域上政府的过于“有为”。中央与地方、政府内部之间未能形成划分职能的制度框架，横纵向上的分工不够精确，导致了权责不清、“有的事没人做、有的事人人都做”“踢皮球”等政府的“错位”现象。这些政府“越位”“错位”的现象成为制约政府职能转变的重要因素。
2.2 官僚制“关系本位”特征显著
在我国两千多年封建社会中，官僚体制一直处于重要地位。不可否认，我国的官僚体制内既存在着按照规章办事、专业化分工的一面，但同时还存在着裙带关系、关系高于绩效的一面。我国官僚制组织中“关系本位”的特征影响了政府的“廉洁”形象。中国长达数千年的封建官僚体制是依附于皇权之上的，中国数千年所形成的讲究人际关系的世俗理性，使得中国的官僚组织中行政文化缺乏足够的现代理性。领导和关系网超越了制度和规章成为官僚组织的核心。在体制内或是以血缘、学缘等关系给予便利，或是在政府内部横纵向上结成利益集团。“关系本位”的观念下，走关系成为百姓办事的常态，从而滋生出了腐败问题。即使是在我国反腐的高压网下，“严书记事件”不断。
2.3 官本位思想根深蒂固
“普天之下莫非王土”。两千多年的封建君主制统治，使中国社会“官本位”的思想根深蒂固。“学而优则仕”说明了我国社会对封官加爵有着很高的热情，并且也反映出官员具有较高的社会地位。“官本位”实质就是“权力本位”，群众赋予官员配置社会资源的权力，官员应是人民利益的代表者，充当人民公仆的角色。但是在实际工作中，“官本位”思想让一些官员认为“权力”能够主宰一切，其目标就是追求晋升以获取更多的权力。于是欺上瞒下，对上级趋炎附势，对百姓高高在上，认为自己是父母的“衣食父母”。
此外，“官本位”思想是“面子工程”“政绩工程”等形式主义出现的最根本原因。一些官员不惜损害百姓的利益，提高政绩进而换取自己的晋升。如祁连山当地政府为了提高当地经济效益，纵容部分水电站违规建设，造成下游断流，严重破坏水生态系统。再如一些政府为了建设城市“形象”，不考慮百姓的实际需求，将大部分资金用来修路、建广场、建办公楼等城市建设项目上。十八届三中全会上将“破除官本位理念”列为改革重点，体现了我国建设廉洁型、服务型政府的决心。
3 老子行政管理思想对我国政府职能转变的启示
3.1 建设有限型政府
“有限政府”的理念是由约翰·洛克系统提出，与老子的“无为”主张有着相似之处。老子在行政手段上主张“无为而治”，其理想目标是“小国寡民”。政府在老子“无为而治”思想的指导下，应实现全能型向有限型的转变。“无为”并不是不作为，而是对无需干预的事情上秉持“无为”的态度，从而将政府的效用发挥到最大化。全能理念认为政府是全能的，社会是无序的，所有的社会事务应全部由政府包揽。政府全包揽必然导致政府机构的日益庞大及结构臃肿，不仅给政府带来了巨大压力也拉低了行政效率。社会事务的复杂程度越来越高，多样性越来越突出，这意味着政府不能像以前一样完全包揽所有的事务，政府的能力具有局限性成为共识。老子认为最为理想的政治应该是“太上，不知有之”，即最好的统治者就是老百姓不知道他的存在。在政府职能转变下，也就是政府无需事事躬亲，由“划桨者”转向“掌舵者”。
首先，有限型政府应当是政府放权给社会。通过适当地将权力分放给各个社会组织，充分发挥社会力量的作用，逐步形成政府和非政府机构之间相互合作，共同解决社会事务的关系。但适当的放权并不意味着要政府放弃其主导地位，而是明确划分政府应该管的事务，凡是第三方可以承担的，政府应当通过采购、外包等方式交由第三方办理，政府只需监督、指导。“夫代大匠斲者，希有不伤其手矣”，外行非要去干木工的活，必会将自己的手弄伤。比如在经济领域上，政府过度插手反而吃力不讨好。十八届三中全会提到“使市场在资源配置中起决定性作用”，政府应该善用市场这只“看不见的手”，减少其对经济领域的干预。最终通过构建有限政府，使国家正常运转，百姓“不知有之”。
其次，有限型政府应当是政府内部上对下放权。政府权力有限且受到监督与制约，应当提高地方政府的自治权。我国幅员辽阔，人口为了确保“中华民族伟大复兴”的实现，在坚持中央领导的原则下，应当明确中央与地方政府的权限。对地方政府可以管、应该管的事项放权给地方负责，让规范化、程序化的政府运行来避免政府职能中的“错位”“越位”现象。
最后，有限型政府应当是精简机构，明晰职责。明确政府内部的职能分工，通过制定详细、完善的制度规范，明细各个职位的分工、清晰各部门的权责。通过裁减、合并做到精简机构，淘汰低效、无效的人员。严格把关“公务员”入口，引入受过良好教育、素质水平高的“公务员”，从而构建一个现代化的行政队伍。
3.2 建设服务型政府
“无为而无不为”，就是说不做不该做的事情，顺应自然去做该做的事情。政府作为人民利益的代表，为人民服务就是该做的事。老子有许多论述表达了“为人民服务”的内在要义。“圣人无常心，以百姓心为心”，在老子看来，“圣人”不应有自己的私欲，忧民之所忧，乐民之所乐。这与我国执政党以人为本的执政理念、为人民服务的宗旨有着异曲同工之妙。在老子的观点下，政府应当“以百姓心为心”，构建服务型政府，满足人民需求，实现公共利益最大化。政府在构建服务型政府的具体举措上，应做到合民情、利民富、促民强。
（1）合民情。当政者的职责之一是了解民情，体察民情。政府拍脑袋做的决定，通常会违背事物发展的客观规律，扰乱百姓的生活，对百姓毫无益处。因此政府决策，最后出台政策必须是建立在“合民情”的基础之上。为了实现政策的“合民情”，最根本的方式就是提高公众的政治参与度。通过搭建互联网政治参与平台、扩大网络舆论、民间组织、居委会基层组织来拓宽公众的政治参与渠道，提高公众的政治参与度。并通过电话、电视、广播、报纸等媒介多次征求民意，让民意抵达政策决策层。最终出台符合民众需求的政策，杜绝“政绩工程”，形式主义。
（2）利民富。随着生产力的提高，我国人民的物质文化需求获得极大的满足，百姓开始追求更为美好的生活，民富乃是人的天性。努力满足人民追求美好生活的需求是当下我国政府的必然使命。民情侧重于精神因素，而民富则着重在经济角度，侧重物质因素。自改革开放以来，我国百姓的收入水平不断提高，但是财产集中在少数人的手里，贫富差距不断拉大。富的人锦衣玉食，穷的人上顿不接下顿。老子行政管理思想认为，百姓可以“甘其食，美其服，安其居，乐其俗”即为民富的要义，也就是百姓在吃、穿、住上都得到满足。因此我国构建服务型政府的重点之一应是利民富。继续实施精准扶贫策略推进扶贫攻坚工作，通过产业扶贫、政府补贴、就业培训等手段确保贫困户“两不愁三保障”均达标，实现2020年全面建成小康社会的目标，在利民富的道路上阔步向前。
（3）促民强。百姓强壮的身体、智慧的大脑是国家兴旺的基础。我国应从提高人民群众的身体素质、文化素质着手促民强，主要渠道就是提高公共服务的数量与质量。地点上着重加大对农村地区的公共服务投入力度，内容上加强设施建设，如公共服务设施、公共文化设施;提高教育、医疗等保障;优化公共环境，防治污染;提高群众的就业能力进而提高公共服务购买能力，朝着基本公共服务均等化的目标前进。