曹国英
编者按:山东省一位村干部来信称,他所在镇23个村的村委会公章,统一由镇上设立的“农村公章管理办公室”保管,镇领导认为这是一种杜绝村干部腐败的管理创新。但工作中由于需要向镇政府提出申请才能盖章,镇政府领导不在就会耽搁办事,影响村委会在外来客户心目中的形象,某种程度上也影响村民自治制度的推进。
乡镇政府收走村委会的公章,统一由镇“农村公章管理办公室”保管的做法不合法,违反国家的有关规定,是高度集中的村级行政化管理体制的回归,并不是什么创新。
《村民委员会组织法》规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”这就明确定位了村民委员会的性质及其与乡镇政府的关系。村委会公章是村级公共权力的象征,是村民委员会行使自我管理职权的基本手段,在村民自治体制下只能由本村村民自治组织进行管理。乡镇政府统一管理村民委员会的公章,已经超出了对村民委员会指导工作的职权,属于严重侵犯村民自治管理权利的违法行为。
国务院办公厅以国办发[2001]52号文件转发的《民政部、公安部关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》(以下称意见)明确指出: “村民委员会要加强对印章和印章使用的管理,既要严格遵守印章管理规定和印章使用审批程序,又要方便群众的生产和生活。”“村民委员会印章要有专人保管,保管人由村党支部、村民委员会提名,并经村民代表会议讨论后决定。”这就明确无误地说明了村委会印章的管理主体(山西省霍州市一位农民来杂志社反映,他们村的村委主任保管着村委会的公章,这也是不妥的——编者)。
针对村委会印章管理使用中存在的问题,《意见》同时指出:“乡级人民政府和县级人民政府民政部门要加强对村民委员会印章使用管理的指导。要指导村民委员会建立印章使用的审批、登记、备案制度,并纳入村民自治章程或者村规民约的内容之中。”“凡涉及贷款、承包、对外签订合同等重大问题需要使用印章时,村民委员会应及时召开村民会议或村民代表会,经会议讨论同意并经村民委员会主任签字方可使用。”这就明确了印章使用管理的过程中,要在乡级人民政府及县级主管部门的指导下建立制度,实行民主决策,并赋予村委会主任相应的职权。
《意见》也同时明确了乡级人民政府在村民委员会公章移交过程中的监督职能,明确村委会“换届选举结束后,上一届村民委员会应在10天内向本届村民委员会移交印章”,“村民委员会在届内被集体罢免的,印章由乡级人民政府暂时代管,乡级人民政府应在重新选举结束后将印章发给新的村民委员会”。并没有赋予乡级人民政府作为村委会公章管理主体的职权。
至于一些乡镇党政领导干部把防止村干部腐败问题,作为实行村委会公章乡镇管理的理由,也是站不住脚的。村干部通过滥用公章出现腐败问题,主要侵犯的是村民利益,村民出于切身利益的关心对于村干部实行的民主监督,才是最有效的监督。当前村干部当中出现腐败问题的主要原因,是一些掌握村务管理权力的干部,并不是经过规范的民主选举产生的;一些重大的村务决策,没有经过村民民主决策;一些村务监督组织,并没有真正能够发挥监督作用。解决村干部腐败的根本出路,在于落实村民自治制度。近年来,不少地方加强了村民代表会议制度建设,建立了村务监督委员会组织,通过民主程序强化对于村委会公章管理使用的监督,符合村民自治的原则,收到了很好的效果,受到村民的拥护。乡镇政府对于村委会工作进行监督也是必要的,其中包括会同有关部门、村务监督组织对于村委会的财务进行审计监督,对一些经济合同的内容进行政策法规方面的把关。但越权管理村委会的公章,就超出了指导监督的界限。须知乡镇政府本身也是被监督对象。近年来乡镇政府利用职权侵犯村民土地权益的现象时有发生,在一些村民自治制度没有得到落实的地方,如果连村委会的公章都由乡镇政府来管理,村民的权益是难以得到保障的。由于乡镇政府的权力延伸到村务管理领域,很容易导致高度集中的村级行政化管理体制的回归,动摇村民自治制度和集体经济民主管理制度。不但不能从根本上解决村干部的腐败问题,而且会不利于实现“让人民监督政府”,加重乡镇政府自身的腐败问题。