广东省人民检察院课题组
摘 要：专门学校型观护基地在实现罪错未成年人教育矫治方面优势突出，更能体现出保护处分理念和满足司法实践的现实需求。但司法实践中存在设置难、接收人员难、基地维持难的困境。推进专门学校型观护基地建设工作，需要通过推动政府授权主导，健全相关法律法规，设立专项财政经费保障，构建职能部门联动工作机制，整合资源重点等路径开展。
关键词：专门学校型观护基地 少年司法 教育矫治 收容教养
2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》明确指出：“专门学校是教育矫治有严重不良行为未成年人的有效场所”“要推动专门教育与治安管理处罚、收容教养、刑事处罚等配套衔接，建立科学的未成年人罪错行为预防矫治体系”，从中央层面确立了未成年人专门学校观护制度。预防未成年人犯罪法、未成年人保护法修改草案也提出了对严重不良行为情节恶劣或拒不配合、接受教育矫治措施的未成年人，可以送专门学校进行矫治和接受教育。在司法实践中，如何进一步深化检校合作，积极探索检察机关与专门学校共同建立未成年人犯罪预防和教育矫治工作机制，推动罪错未成年人的观护制度，无疑成为当前的重要课题之一。
一、建设专门学校型观护基地的意义
实践中大量案例表明，未成年人的罪错行为是由轻及重、逐渐恶化升级的过程。一旦罪错行为得不到及时干预、矫治，再犯的可能性极大。近年来，我国未成年人司法发展呈现出前置干预，后续帮教的趋势，在未成年人司法职能上已经超出了传统意义上的司法范畴。事实上，在公安侦查阶段和检察机关审查批捕、起诉环节作不逮捕、不起诉、附条件不起诉以及有严重不良行为、未达刑事责任年龄涉罪等大部分未成年人刑事案件，采用的是非刑罚处理方式。对于这些未成年人，仍然需要对其不良行为予以矫治和采取社会化再教育等规制手段，纠正偏差行为，才能重新回归社会。在当前收容教养制度没有激活，缺乏强制教育矫治行政手段，而工读教育又严重萎缩，不能满足司法教育矫治需求的状况下，着重于感化教育罪错未成年人的观护制度，无疑成为罪错未成年人最具有保护处分性质的过渡性举措。
专门学校型观护基地，即对罪错未成年人进行法治教育、行为矫治、心理疏导、文化知识学习、劳动技能培训等帮教活动的专门观护学校，具有独特的教育矫治作用，是介于学校教育和刑事司法强制措施之间的过渡性保护机构，是有效衔接司法处罚和社会规制的枢纽环节。相对于学校教育，它是最后的防线，相对于刑事处罚措施，它是前置的预防手段。新形势下，专门型学校观护基地不可或缺，它是少年司法体系中具有“提前干预、以教代刑”特点的重要保护处分措施之一，是检察机关探索建立罪错未成年人保护处分制度的创新举措。
二、广东省学校型观护基地建设情况
广东作为改革开放前沿和流动人口大省，未成年罪犯人数常年位居全国前列，未成年犯罪嫌疑人尤其是外来未成年犯罪嫌疑人的帮教和未决羁押问题突出。自2016年以来，为有效降低未成年人审前羁押率，提升观护帮教成效，广东省各级检察机关在党委政府和社会各界的关心支持下，全省依托企业、学校、社区等平台，采取联手合作方式共建立304个观护基地，在减少罪错未成年人羁押，教育矫治不良行为，促进其顺利回归社会方面发挥了积极作用。其中，学校型观护基地有75个，占全省观护基地总数的25%。在检察环节移送的观护对象101人，占观护对象总数的21%。总体来看，学校型观护基地发展相对缓慢，远不能满足当前司法需求。
（一）主要类型和运作情况
目前，广东省建立的学校型观护基地主要有检校合作型、专门学校型和工读学校型三种类型。
1.检校合作型。该类型为检察机关与普通学校、职业技术学校签订合作协议，经监护人同意，将不批准逮捕、附条件不起诉的涉罪未成年人送到学校，以插班生形式编入普通班级学习职业技能培训课程。由学校教职人员组建“一对一”的监管帮教，定期制作帮教考察意见，检察人员对学校的監管帮教行为进行监督。帮教考察意见为检察机关作出司法处理提供参考依据，考察期一般为3-6个月。检校合作是广东省目前适用最为广泛的学校型观护基地模式。截至2019年，全省有73个检校合作型学校观护基地，先后接收学员77人，其中61人顺利结业并获得工作岗位，观护成功率为79%。
2.工读学校型。该类型为检察机关在工读学校内设立未成年人观护教育基地，接收检察机关移送的具有本地户籍的因未达刑事责任年龄不予刑罚、不起诉、附条件不起诉的未成年人入校插班进行特殊教育矫治。2019年11月，广州市人民检察院与工读学校广州新穗学校签订协议，建立了省内首个也是唯一一个工读学校型未成年人观护教育基地。该学校由教育部门负责办学，采取半封闭式、准军事化、寄宿制的特殊教育管理模式，教育内容为常规学校教育、职业教育以及相应的法制教育。学生具有双学籍，学生毕业时回原校参加毕业考试和升学考试。因限定招收同时具有本地户籍和正式学籍的初中在校生，目前该类型基地尚未有观护对象入校。
3.专门学校型。该类型为政府牵头，多个具有预防治理未成人违法犯罪职能的单位共同筹建，用于教育矫治无监管条件的涉案未成年人的专门学校。目前广东省内仅有一所该类型学校。该校成立于2016年8月，是在广东清远英德市委市政府推动下，由政法委牵头，教育局负责招投标，与英德市粤海实验学校合作，司法、教育、社会团体等13家单位联合成立的英德市未成年人社会观护帮教基地。该校以政府购买服务形式，整合了学校、家庭、社工、心理咨询等社会力量，接收经监护人同意由公安、检察、法院、司法行政以及教育等部门移送的涉案未成年人和有严重不良行为的未成年人，学员既有本市的也有广东其他地市的。该学校实行“封闭式、军事化”管理，除设有文化技能培训课程，还邀请心理咨询师、家庭教育专家适时开展心理矫正、亲职教育等，教学周期为6-12个月。截止2020年3月，除检察机关移送的附条件不起诉未成年人24人，该校还先后接收了公安机关移送的未达刑事责任年龄涉罪未成年人、教育部门移送的有严重不良行为未成年人853人。目前已有824人完成观护帮教重新入学或就业，观护帮教成功率达94%。
从目前三种类型的学校型观护基地建设和运作情况看，共同特点是形式上均依托学校共建，学员主要为司法机关移送的涉案未成年人，程序上需有监护人同意，教育课程为文化课程+职业技能培训+矫治帮教。三类学校型观护基地各有优势：检校合作型有利于观护对象的隐私保护和更早融入社会，但特殊教育和行为矫治功能相对较弱，与本校学生之间交叉感染风险大。工读学校型在观护对象的不良行为教育矫治方面更为专业，但受本市户籍和学籍限制，接收范围窄。相比之下，专门学校型优势更突出：一是规范持久。由党委、政府主导，政法委统筹，13家共建单位依法依规各司其责共同使用和管理基地;二是覆盖面广。突破本市户籍限制，对无监管条件的涉案未成年人和有严重不良行为的未成年人均可接收;三是效果良好。教育和行为矫治更为全面、系统，观护成功率高。
（二）存在的问题和困境
实践中专门学校型观护基地与司法资源和社会观护力量的有效衔接，推动专门教育与治安管理处罚、收容教养、刑事处罚等配套衔接，已具有现实性。但从调研情况来看，广东省专门学校型观护基地仍存在设置法律依据不明、配套法律制度和管理体系不全、经费保障力度不足等方面的问题，导致推进建设工作陷入设置难、接收人员难、学校维持难的困境。
1.缺乏地方性法规支撑。党中央和国务院先后颁布多项政策法规要求加强教育和矫治有严重不良行为的青少年。广东省委办公厅、省政府办公厅2017年出台的《关于进一步深化预防未成年人违法犯罪工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）中，已将专门学校型观护基地相关工作单列为一项，但没有明确规定专门学校观护基地如何建设、如何管理使用、如何发挥作用等。由于目前缺乏可落地操作的相关政策法规，导致专门学校型观护基地的建设工作难以启动。
2.缺乏专项建设经费。根据广东省财政厅相关文件规定，已将预防青少年违法犯罪活动纳入省级政府性社会组织购买服务目录，但该项服务属于社区矫正类服务事项，并没有学校型观护基地的专项建设经费的项目。该项目费用也没有被纳入政府教育经费预算范畴。
3.缺乏专门场所和设施。设置专门学校型观护基地必须申请专门的场所，或是对既有的工读学校教育教学尤其是生活设施进行必要的改造。目前所有学校的教育教学和生活设施，是按照常规的教育生活需要来设置和配备的，没有针对违法犯罪未成年人学校型观护基地的实际需要来设置和配备。
4.缺乏专业人员。相对于一般教育教学场所，涉罪未成年人在观护基地的管理和帮教，需要增加配备专门的教育人员、社会工作人员、专业的心理健康教育等各方面人员。而目前，没有对涉罪未成年人学校型观护基地增加人员编制的配套政策，更没有配备工作所需要的管教、社工、心理等专业人员，学校在开展正常的教育教学工作的基础上，要做好专门的管理和矫治帮教工作存在比较大的困难。
5.缺乏专门监管力度。涉罪未成年人进入观护基地矫治帮教，本身带有不良行为习性，加上一定的抵触情绪，不会轻易配合学校的管理教育。而学校对于接纳涉罪未成年人的顾虑较多，如涉罪未成年人与本校学生之间交叉感染、监管难度大等，都大大限制了学校的接收意愿，从维护稳定角度而言，必然导致接收观护对象数量少。
三、专门学校型观护基地建设经验借鉴
近年来，全国各地检察机关在涉罪未成年人教育矫治方面主动担当作为，探索建立了一些检察机关与专门学校工作衔接的观护运行机制，对涉罪未成年人的教育矫治取得了积极成效。为破解广东省推进专门型学校观护基地建设工作中的难题，课题组前往江西省南昌市“阳光学校”、贵州省遵义市“新雨学校”等多个试行专门学校型观护基地学习和借鉴有益经验。从各省专门学校型观护基地的运作模式来看，共同点主要有以下方面：
一是政府统筹，多部门共同参与推进工作。由当地政法委牵头主导、教育局主管专门型学校观护基地，设立由政法委、教育等多个职能部门组成的“专门学校管理委员会”协同参与办学，学校既具有“司法性质”，同时还具有学校的教育属性。教育经费实行全额政府财政拨款模式，被列入财政预算。如江西“阳光学校”采取“政府主导、部门支持、民办机构承接、社会力量参与”的运作模式，由政府拨付专项经费保障。
二是司法帮教工作与专门学校矫治教育衔接。专门学校型观护基地普遍招收年满12周岁、未满18周岁有严重不良行为的未成年人，以及司法机关采取非羁押措施，检察机关不起诉、附条件不起诉尚在考察阶段，法院判决免于刑事处罚和有期徒刑缓期执行的未成年人。配有专业的人员和专门的制度保障，充分体现了专门学校办学既完成义务教育任务，又为公检法司所用的办学机制。如贵州省“新雨学校”学校增设了专门教育内容，开展社会调查、教育矫治等，建立了刑事诉讼与专门教育融合机制。
三是制定专门法规，为专门学校建设和推进等问题提供依据。如贵州省由省委省政府印发《关于实施未成年人专门教育育新工程的意见》的通知，在全省统一部署开展加强专门学校建设和专门教育工作，并明确了该项工作的落实时间和奖励办法。该文件颁发5年来，贵州省专门学校的数量达到了26所，位居全国之首，基本满足了贵州省预防和教育矫治未成年人违法犯罪的需求，对广东省推进该项工作具有重大借鉴意义。
四、推进专门学校型观护基地建设的基本路径
建设专门学校型观护基地是贯彻落实中央、最高检相关决策部署的行动举措，是回应未成年人司法保护需求的现实途径。结合当前广东省学校型观护基地的运行现状，进一步发展专门学校型观护基地，需要推进以下几个方面工作：
一是政府授权主导。实践表明，专门学校型观护基地的建立绝非检察机关一个职能单位可以一力承担的，而应该是一项社会综合治理工作。专门学校的运作需要投入大量资源，包括资金投入、人员投入以及资源调度，需要民政、人社、教育等多部门共同参与配合。因此，由政府授权并主导是观护基地设置的首要关键，应当依靠政府支持，由政府统筹协调教育、公安、检察、法院、司法、民政、卫健、人力资源等各有关部门配合，形成资源保障制度，才能确保专门学校型观护基地健康运行。
二是财政经费保障。目前多数合作共建的专门学校型观护基地是民办职业技术学校，单纯依靠学校热心公益或者检察机关有限的办案经费，都不足以保障观护基地长久运行。即便有相关经费解决观护基地的运作，若没有其他资金保障，被转介至观护基地的未成年人的日常生活费用也成问题。设立财政专项经费，不仅从资金投入和资源配置上力促学校型观护基地做大做强，提升管理水平，提升教育矯治帮教质量，还能适当支持经济欠发达地区加大力度建设涉罪未成年人学校型观护基地。
三是配套制度健全。对于在司法实践中已经推行，并取得良好效果的未成年人犯罪预防、矫治方面的经验做法，如判后复学、判后矫正建议、异地矫正等，需在进一步总结、完善的基础上制度化，适时出台地方性法规，对涉罪未成年人学校型观护基地的性质、条件，派驻协同管理的司法部门及其人员，学籍管理、教育教学活动，教师和专项管教人员的待遇，基地运作经费保障以及安防监管等各方面作出规范要求。
四是整合资源重点推进。建设专门学校型观护基地需要较多的人、财、物资源，且各地需求不一，无论是考虑建设难度、对象吸收还是具体运作便利等方面，都不适宜分散式建立。可以选取现有比较成熟的涉罪未成年人观护工作基础较好的地区试点建立，既为其他地区推进专门学校型观护基地建设消除疑虑，也能在更大范围、更高层面上推进涉罪未成年人专门学校型观护基地建设提供先行经验和决策参考。
五是职能部门构建联动工作机制。推进专门学校型观护基地是一项系统工作，需要各职能部门与社会力量紧密协作，这也是体现中国特色社会主义未成年人司法制度优越性所在。在推进学校型观护基地建设中，应当充分利用联动工作机制，如通过专门学校型观护基地的设立，协助公安机关、法院、司法行政的社会矫治部门解决实践中未成年人观护所面临的监管难等现实问题，形成各司法机关对专门学校型未成年人观护帮教基地共同建设、共同管理、共同使用的协作工作体系。