张忠明
摘 要：醉酒驾驶作为危险驾驶罪的四种类型之一，自入罪以来呈多发、高发态势，在刑事案件占比中长期位列第一。入刑初期，醉驾案件案发率确有大幅下降，交通事故有效减少，道路交通安全状况明显好转。但从司法实践来看，刑法对醉驾行为的一般预防功能已出现边际效应递减现象。危险驾驶罪入罪门槛低、打击范围大的问题日益凸显，不分情形一律严厉打击醉驾已不符合当前社会实际情况。在认罪认罚制度全面推行的背景下，结合危险驾驶罪特点充分行使检察机关不起诉裁量权，能够取得更好的社会治理效果。
关键词：醉酒驾驶 认罪认罚 不起诉裁量权
危险驾驶罪在《刑法修正案（八）》中首次出现，随后《刑法修正案（九）》根据形势变化扩充该罪行为，包括追逐竞驶、醉酒驾驶、严重超载或超速、运输危险化学品等四种类型，司法实践中以醉酒驾驶型危险驾驶最为多发。醉驾入刑是在当时恶性醉驾事故频发、公众反映强烈的背景下立法对社会管理需要的回应，但在当前醉驾行为减少、社会观念转变的情况下，结合司法实践中危险驾驶案件呈现的特点，是否应重构醉酒驾驶行为的入罪要件，适当提高入罪门槛需要深入探讨。
一、司法实践中危险驾驶案件呈现的特点
（一）绝对数量大，居刑事案件之首
以呼和浩特市检察机关为例，2015年至2019年共受理危险驾驶案件3512件，全部为醉酒驾驶类案件。其中，2015年、2017年和2018年3年的案件数量较为稳定，每年的案件受理量在500件至530件之间，但2016年案件受理量突破800件，2019案件数量达1066件，分别占当年案件受理总数的25%和36%，居各类刑事案件之首。而传统刑事案件如盗窃、抢劫、交通肇事等在刑事案件中的占比均不足15%，且整体呈下降趋势。危险驾驶案件并未呈现下降趋势，有的年份案件数量畸高，这是由于危险驾驶类案件的发案具有隐蔽性，通常需要通过侦查机关的查处或发生了交通事故才能被发现，这就导致案件量与查处力度之间关系密切，在查处较严格的年份发案多，查处不严的年份发案相对较少。
（二）从重处罚情节占比较低
“两高一部”《关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《意见》）第2条对醉酒驾驶机动车列出了血液酒精含量达到200毫克/100毫升以上等8种从重处罚情节。从近5年呼和浩特市检察机关受理的醉驾案件来看，涉及从重处罚情节的案件共计1387件，占比为39.5%。其中，发生交通事故并负主要责任的占17.3%;血液酒精含量达200毫克/100毫升以上的占13.4%;无证驾驶的占5.1%;事故后逃逸或在高速公路、城市快速路上行驶的均不足2%，无其他类型从重处罚情节的案件。在从重处罚的各类情节中血液酒精含量200毫克/100毫升以上和发生交通事故负主要责任的情节占比较大。而醉驾案件中绝大多数是公安机关集中查禁酒驾时被查处，多为单纯的醉驾行为，未造成危害结果。
（三）实刑判处率高
2015年至2019年呼和浩特市检察机关受理的3512件案件中仅有2件作出绝对不起诉决定，其他案件均提起公诉并由法院依法判处。涉嫌醉驾案件被判处实刑的案件有3406件，占案件总数的96.98%;判处缓刑的有51件，占1.45%;免于刑事处罚的有53件，占1.51%。其中，2015年和2016两年法院判处缓刑的案件仅有7件，无判处免于刑事处罚的案件，直到近两年判处缓刑和免于刑事处罚的案件才略有增多。由此可见，在呼和浩特地区不论是人民检察院还是人民法院对于醉驾案件普遍采取审慎的态度。
（四）涉案人群特征明显
呼和浩特市检察机关近5年危险驾驶案件的办案数据显示，涉案人员中男性3483人，占总人数的98.98%;女性36人，占比仅为1.02%。涉案人员普遍文化程度偏低，初中以下学历人员占80%左右，大学及以上学历人员占比不足10%。涉案公职人员比重小，占比仅15.2%。
总体来看，涉案人群主要为低学历男性非公职人员，他们往往法律意识淡薄，对醉驾行为的严重性、危害性认识不足，抱有侥幸心理，加之醉驾的刑罚后果对其择业、就业影响较小，醉驾案件多发、高发。
二、危险驾驶罪司法认定中的难点
（一）隔夜酒驾的认定
隔夜酒驾是行为人在前一天饮酒，经过休息后第二天驾车上路，经检测其血液酒精含量仍达到醉酒型危险驾驶罪规定的情形。隔夜饮酒是否构成犯罪众说纷纭，有的观点认为不应认定为犯罪，因为根据一般人的常识判断，经过较长的休息时间，体内的酒精通常已经代谢掉大部分，即“酒醒了”，此时难以认识到自己仍处于刑法规定的“醉酒”状态，因此主观方面是过失，不能认定为危险驾驶罪，否则有客观归责之嫌;有的观点认为虽然酒后休息行为尽到了一定的注意义务，但并不必然否定存在危险驾驶的主观故意，仅以“隔夜”判断主观心态并不科学，只要行为人基于当时的客观条件、身体状况、精神状态，知道或应当知道自己仍处于醉酒状态并驾驶机动车的，就属于间接故意，仍构成犯罪。[1]
笔者认为应区分情况判断，不能一概而论。由于个体对酒精的代谢能力不同，有的人在第二天感觉神清气爽，恢复到了正常状态，这类人主观上缺乏“饮酒”的认识，其驾驶行为不应认定为危险驾驶罪。而有的人在休息后仍感觉头晕脑胀，精力不如平常，即明知自己可能處于醉酒状态，仍驾驶车辆，主观上存在间接故意，可以认定为危险驾驶罪。实践中还应结合休息时间、饮酒多少判断其主观认识，如饮酒至凌晨，在酩酊大醉的状态下回家，虽然经过了休息，但休息时间短，行为人应当具有“饮酒驾车”的认识可能，不能排除其犯罪性。[2]
（二）当场饮酒的认定
当场饮酒是行为人在被公安交警部门怀疑酒后驾车而对其进行酒精含量检测时，行为人拒绝配合执法活动，当场饮酒并企图以此种方式抗拒、逃避酒精检测的行为。《意见》第6条规定，行为人在酒驾查处现场当场饮酒的行为构成危险驾驶罪。有的观点认为，由于醉酒型危险驾驶罪之客体为公共安全，行为人在执法现场当场饮酒时，其驾驶行为已经结束，行为人在执法现场是相对静止的环境，并不会使公共安全处于危险状态之中，因此不构成危险驾驶罪。[3]
笔者认为这种观点脱离实际，有些醉驾人为逃避处罚当场饮酒，从而导致危险驾驶罪虚置。首先，行为人停车接受公安机关执法检查时，属于被迫、非正常停驶，法律上可以拟制为仍处于驾驶状态，在此期间饮酒的，仍可视为在驾驶时饮酒。其次，行为人当场饮酒，目的是通过降低甚至消除证据的证明能力从而逃避惩罚，应当相应降低公诉人的举证义务，由于其当场饮酒前血液中的酒精含量已无法检测，以其饮酒后的实际测量结果作为定罪依据并无不妥。最后，如果当场饮酒后血液中的酒精含量仍达不到醉酒标准，则应按照道路交通安全法的规定对其处罚，同时，该行为涉嫌妨害公务、扰乱公共场所秩序，应根据治安管理处罚法处以相应的行政处罚。
（三）自首的认定
我国刑法明确规定，自首是犯罪后自动投案，向公安、司法机关或其他有关机关如实供述自己罪行的行为。司法实践中，通常在查处酒驾的同时犯罪嫌疑人已处于警察的控制之下，即案发和抓获同时发生，因此一些观点认为醉酒型危险驾驶没有认定自首的空间。
但笔者发现司法实践中两种特殊情形：一是警察盘问时承认自己喝酒，经检测血液中酒精浓度确实达到醉酒标准;二是发生双方事故，行为人打电话报警，或者明知他人报警而在现场等候公安机关处理。笔者认为这两类行为人可以认定自首。从理论上讲任何一种犯罪，都可能存在行为人自首的情节，危险驾驶罪也不应该例外。《最高人民法院关于处理自首和立功若干具体问题的意见》规定，罪行未被司法机关发觉，仅因形迹可疑被盘问、教育后，主动交代了犯罪事实的，应当视为自动投案;交通肇事后保护现场、抢救伤者，并向公安机关报告的，应认定为自动投案。在交警部门例行检查中，驾驶人主动承认系酒后驾驶显然属于尚未被司法机关发觉，经盘问主动交代自己罪行的情形，应认定为自首。发生双方事故后明知自己酒后驾车，可能受到刑事处罚，仍在现场等待公安机关到场处理，表明其有将自身置于司法机关管辖、接受惩罚的意愿，应认定为自首。
三、危险驾驶罪在司法实践中存在的问题
（一）检察机关不起诉裁量权运用不充分
因受“重打击轻保护”传统司法理念和起诉法定主义的影响，我国不起诉裁量权运用不充分。即使是法定刑仅为拘役并处罚金的危险驾驶类案件，在办案责任终身制的影响下，检察官也不敢轻易适用不起诉裁量权。一些情节显著轻微、未产生实际损害后果的案件也被起诉，不仅占用司法资源，更与当前刑罚轻缓化的趋势和恢复性司法理念相悖。从近年司法实践数据来看，在严厉的刑罚打击下，醉驾的案件数量持续保持高位，这说明刑法对醉驾行为的一般预防功能已经出现边际效应递减，这也在一定程度上反映出本罪存在入罪门槛低、打击范围过大的问题。立法者出于保护公共安全的考量，在机动车保有量快速增加、交通风险升高的社会背景下设立危险驾驶罪，将法益保护阶段提前，有效回应了当时社会管理的需要，但不分情形一律严厉打击醉驾已不能实现社会治理效果的最大化。
（二）强制措施适用不当
危险驾驶罪的法定刑是拘役并处罚金，根据我国刑事诉讼法的规定，逮捕的条件之一是行为人可能判处徒刑以上刑罚，即对仅适用拘役刑的犯罪嫌疑人一般不应适用逮捕强制措施，而应适用取保候审。以呼和浩特市的司法实践为例，该市2015年以来危险驾驶案件中共对9人适用逮捕措施，对92人在起诉前适用了拘留措施。适用逮捕措施的9人中，有4人是因为涉嫌数罪，因其他罪名被捕，5人是在取保候审后因为违反了取保候审规定，经多次传讯拒不到场或变更联系方式，存在逃跑可能，根据我国刑事诉讼法第71条第3款规定，由檢察机关批准逮捕。而被拘留的人员中，绝大多数是在取保候审结束、检察机关即将提起公诉时被拘留，其保障刑事诉讼活动顺利进行的目的明显。
根据我国刑事诉讼法第82条和第91条的规定，拘留的适用应具有紧急性、临时性，即不采取刑事拘留措施就可能造成犯罪危害发生、犯罪证据损毁、犯罪嫌疑人逃跑、自杀等紧急情况，且一般应在3日内提请逮捕。作为限制公民人身自由的强制措施，我国刑事拘留由公安机关自行决定，缺乏有效监督导致极易被滥用，实践中公安机关出于方便侦查或诉讼活动的考虑，存在随意适用拘留的情况，一定程度上赋予了刑事拘留以羁押属性，违背了该制度设立的初衷，不利于保障人权。
（三）刑事处罚与行政处罚衔接不畅
根据“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，认罪认罚从宽制度的从轻或减轻应当在法定刑的范围内。由于危险驾驶刑罚为拘役并处罚金，从轻或减轻的量刑空间小，因此检察机关适用认罪认罚后可能会做不起诉决定，此时应由行政法对醉驾行为进行评价。而考虑到醉驾行为由刑法规制，将依法追究刑事责任，道路交通安全法第91条对醉酒驾驶机动车仅规定了吊销机动车驾驶证的行政处罚，而对饮酒驾车则根据情节不同规定了罚款、拘留和吊销机动车驾驶证等处罚措施。这就会出现醉驾案件不起诉后的行政处罚反而轻于普通酒驾的行政处罚，即因法律衔接问题导致行为和处罚不相适应。
四、危险驾驶罪的完善建议
（一）以认罪认罚从宽制度为契机，有效行使不起诉裁量权
认罪认罚从宽是刑事诉讼法的一项基本原则和制度，是宽严相济刑事政策的具体体现，对强化人权司法保障、节约司法资源、化解社会矛盾、推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。认罪认罚从宽制度的“从宽”包含两层含义，即实体上从宽处理和程序上从简办理。实体的从宽是刑法谦抑性的表现，程序的从简则体现了司法的效率要求。认罪认罚从宽制度的特点决定其对轻罪的适用率更高且效果更好。由于危险驾驶罪、交通肇事罪等轻罪案件往往事实清楚，证据类型固定，认罪认罚后能够通过简易程序或速裁程序快速办结，从而有效提高司法效率，减少当事人诉累。
为此，呼和浩特市人民检察院把认罪认罚从宽制度和检察机关不起诉裁量权相结合，与呼和浩特市公安局会签了《关于办理“醉驾”案件适用认罪认罚从宽制度依法作不起诉处理的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》规定了3种不起诉情形：对醉酒后在公共停车场挪车或小区行驶，未发生交通事故的，应当作出不起诉决定;醉酒驾驶机动车，无司法解释规定的8种从重处罚情节的，且认罪认罚、真诚悔罪的，公职人员酒精含量在 110毫克/100毫升以下，其他人员酒精含量在 130毫克/100毫升以下的，可以作出不起诉决定;因抢救病人等紧急情况在道路上醉酒驾驶机动车的或醉酒驾驶机动车的犯罪嫌疑人有重大立功表现的，酌情作出不起诉决定。《实施意见》实施以来，因理论界和实务界对公共停车场和小区内道路不属于道路交通安全法中规定的道路已达成共识，对应当作出不起诉决定的情形无争议。但可以作出不起诉决定的情形却引起了争论，焦点集中于公职人员醉驾上。一种观点认为，区分对待公职人员违反了适用刑法人人平等的基本原则，对公职人员和非公职人员适用相对不起诉标准应当一致;另一种观点认为，根据行政机关公务员处分条例规定，行政机关公务员被判处刑罚的，给予开除处分。如对公职人员适用相对不起诉，则相当于同时免除了单位的开除处分，实际上降低了公职人员犯罪成本。
笔者认为，对认罪认罚的醉驾公职人员适用相对不起诉，并区别规定适用的标准具有合法性和合理性。首先，该规定不违反适用刑法人人平等原则。我国刑法第4条规定了适用刑法人人平等原则，该原则强调的是不允许任何人有超越法律的特权，是对特权的禁止，并不反对对特殊身份人员从严处理，这在刑法分则的条文中也有所体现，如刑法第243条规定，国家机关公职人员犯诬告陷害罪的，从重处罚。其次，对公职人员从严要求体现在我国法律规定和政策性文件的方方面面，如我国公务员法规定公务员不得从事或参与营利性活动，中共中央办公厅印发的《关于贯彻实施公务员法建设高素质专业化公务员队伍的意见》强调对公务员队伍要坚持从严管理、全方位管理，健全日常监管制度等，这些都说明党和国家对代表政府执行公务的公职人员提出了更高的要求。最后，认罪认罚从宽作为我国刑事诉讼法的一项基本原则，适用于所有犯罪和犯罪嫌疑人，不应把公务员排除在外。《实施意见》关于相对不起诉的规定是在犯罪嫌疑人认罪认罚前提下的不起诉，作出不起诉是从宽处理的一种方式，且不起诉裁量权由检察官根据案件的具体情节判断适用，并非放纵公职人员。因此，《实施意见》关于公职人员的特殊规定并不违背我国法律原则和政策导向，是在认罪认罚从宽背景下结合当地实际的一次有益实践。
（二）提高诉讼效率，进一步减少羁押型强制措施适用
1.专案专办，加快流程流转。从司法实践来看，危险驾驶类案件从检察机关受理到起诉用时集中在1-6日之间，但从侦查机关立案到移送检察机关则往往需要经过1-2个月，甚至更长时间。虽然大多数案件的犯罪嫌疑人被取保候审，但其人身自由仍受到一定程度限制，加上法院开庭所需要的时间，最高仅判处6个月拘役的案件却可能在2-3个月内处于未决状态，无疑加重了当事人诉累。检察机关作为诉讼程序的中间环节，“一肩挑两家”，应充分发挥主导作用，与公安机关、法院会商，加快案件的流程流转速度。如北京市海淀区通过建立公安、检察、法院三机关联动机制，推出了“48小时刑事速裁案件的全流程流转”，在法定最长的48小时羁押期限内，完成从侦查到起诉、审判的全过程，最大限度地从案件立案侦查开始就进入非羁押诉讼的“快车道”。[4]
2.制发检察建议，进一步减少羁押型强制措施适用。降低审前羁押率、加强人权保障是我国刑事司法发展的趋势，但实践中也确实存在保障诉讼程序顺利进行的现实需要。实践中存在危险驾驶类案件在立案后1至2個月没有被采取强制措施，但在移送检察院审查起诉前被拘留的情况，这反映出公安机关重办案轻人权保护的思想仍然存在。针对这种情况，检察机关应通过制发检察建议方式，促使公安机关转变办案理念，重视犯罪嫌疑人的人权保护，除非紧急情况或确实存在逃避打击行为，慎用拘留措施，对拘留期限届满的犯罪嫌疑人及时变更强制措施为取保候审或监视居住，平衡好打击犯罪和保护人权的关系。
（三）推动完善行刑衔接机制
1.推动不起诉后训诫制度化规范化。如前文所述，对危险驾驶罪适用认罪认罚从宽制度将导致不起诉案件数量一定幅度的增长。不起诉是从宽的体现，并不代表无罪，行为人危险驾驶的行为仍具有社会危害性。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第373条的规定，人民检察院可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫、责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失等。因此，笔者建议建立危险驾驶类案件不起诉后训诫制度，在宣布不起诉决定的同时对被不起诉人进行训诫，训诫内容主要围绕刑法和道路交通安全法等法律法规，充分释法说理，警示被不起诉人今后严格遵守道路交通法规，避免再次出现违法犯罪行为。
2.积极推动立法完善。结合当前刑罚轻缓化的趋势，对于认罪认罚从宽制度全面推行后刑法和道路交通安全法在醉驾处罚上出现的衔接“空白”问题，笔者建议，一方面应提高醉驾入刑的标准，将《意见》第2条规定的8种从重处罚的情节作为入刑标准，同时将刑罚种类扩充为有期徒刑或拘役，并处罚金，为适用认罪认罚从宽制度留下合理空间。另一方面应完善道路交通安全法，扩充醉酒驾驶的行政处罚种类，从而有效实现醉酒驾驶行为的刑行衔接。
注释：
[1]参见周光权：《危险犯的认定》，《人民法院报》2003年3月21日。
[2]参见伍晋、陈文瑞、李莎莎：《“隔夜醉驾”该如何定性》，《检察日报》2014年9月3日。
[3]参见李翔：《“醉驾”型危险驾驶罪的出罪路径》，北大法律信息网http：//article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx？ArticleId=102229&listType=0，最后访问日期：2020年4月23日。
[4]参见华列兵、王蔚然：《醉酒型危险驾驶犯罪法律实务问题研究》，《警学研究》2019年第1期。