江西省人民检察院南昌铁路运输分院课题组
摘 要：在房屋征收与补偿、房屋强制拆除、工伤行政确认、政府信息公开等领域，以及行政强制、信息公开、行政确认、行政登记等行为类型，行政机关败诉率较高。上述败诉案件多发的重点领域及行为类型，暴露出的普遍性问题是行政检察工作要关注的重点。从败诉个案中发现问题、剖析原因，并就进一步促进依法行政、推进法治政府建设提出对策建议，是发挥行政检察职能，满足人民群众司法需求，服务法治政府建设，推进社会治理能力现代化的新探索。
关键词：跨行政区划 行政诉讼监督 行政败诉案件
2018年12月，N地铁路运输检察分院跨行政区划管辖N市、X市、Y市三地行政诉讼监督案件。截止发稿，该检察分院所办理的行政诉讼监督案件约占全省检察机关行政诉讼监督案件总量的1/3。2019年初，J省人民检察院就如何做实行政检察工作，对该分院提出立足铁路法院集中管辖行政案件的优势定位，通过对行政机关败诉情况进行分析，监督促进依法行政的工作要求。课题组以N地铁路运输两级法院2017年10月至2019年3月期间在中国裁判文书网公布的2000余件行政裁判文书为样本，逐一梳理筛选出行政机关败诉案件，从败诉个案中发现问题、剖析原因，并就进一步促进依法行政、推进法治政府建设提出对策建议，既是对本院刚起步的跨行政区划行政检察工作“投石问路”，为做实行政检察打好基础;亦期对满足人民群众司法需求，服务法治政府建设，推进社会治理能力现代化有所裨益。
一、行政机关败诉案件基本情况
2017年10月至2019年3月，N地铁路运输两级法院在中国裁判文书公布的行政裁判文书共2034份，其中N地铁路运输法院1420份;N地铁路运输中级法院614份。课题组经对上述裁判文书仔细甄别、逐一梳理，从中共筛选出行政机关败诉的裁判文书241份，分别为一审裁判文书208份（含中院一审案件1份），二审裁判文书33份（含驳回上诉，维持原判21份;准予撤回上诉1份;撤销原判，发回重审1份）。为防止重复统计，扣除二审驳回上诉维持原判21份、准予撤回上诉1份、撤销原判发回重审理1份以及一审判决被撤销的1份，终局性认定行政机关败诉的案件共217件。
（一）从行政层级看，行政败诉案件被告以县区级行政机关为主
在行政机关败诉的217件案件中，以省政府为被告的0件;以省政府工作部门为被告的5件（不含省直机关作为复议共同被告案件1件），占败诉案件总量的2.3%;以地市级政府及其工作部门为被告的41件，占败诉案件总量18.9%;以区县级政府及其工作部门为被告的153件，占败诉案件总量70.5%;以乡镇政府及其工作部门为被告的18件，占败诉案件总量8.3%。
（二）从行政管理领域看，败诉案件集中于房屋征收与补偿、房屋强制拆除、工伤行政确认、政府信息公开等领域
按行政管理领域分析，败诉案件涵盖强制拆除、强制搬迁、征收补偿、工伤行政确认、政府信息公开以及林业行政管理、民政行政管理等领域。其中，败诉案件数量相对较多的几个领域分别为房屋征收与补偿、房屋强制拆除、工伤行政确认、政府信息公开。据统计，在217件行政机关败诉案件中，房屋强制拆除类48件，占败诉案件总量的22.1%;政府信息公开类34件，占败诉案件总量的15.7%;工伤行政确认类32件，占败诉案件总量的14.8%;房屋征收補偿32件，占败诉案件总量的14.8%;林业行政登记或行政裁决11件，占败诉案件总量的5.1%。
（三）从行政行为类别看，行政强制、信息公开、行政确认、行政登记类案件行政机关败诉较多
对照最高人民法院关于规范行政案件案由的通知（法发〔2004〕2号），从作为类、不作为类、行政赔偿类3类分别对败诉案件进行分析。总体而言，南昌铁路运输法院审理的一审207件行政机关败诉案件中，作为类案件148件（含行政赔偿案件3件），占比71.6%;不作为类案件59件，占比28.4%。
在上述148件作为类行政败诉案件中，行政处罚类8件，占5.4%;行政强制类62件，占41.9%;行政确认类28件，占18.9%;行政登记类15件，占10.1%;行政征收类8件，占5.4%;行政协议类7件，占4.7%;行政撤销类4件，占2.7%;其他类别16件，占10.8%;同时涉及行政复议的有10件。在上述59件不作为类行政败诉案件中，政府信息公开领域32件，土地行政管理领域6件;行政协议类8件;行政补偿类3件;行政复议类1件;行政裁决类1件;行政登记类2件;人身权保护领域1件;质量监督管理领域1件，其他类别4件。
在二审行政机关败诉的10件案件中，行政处罚类2件，行政登记类1件，行政确认类3件，政府信息公开类2件，其他行政行为2件。
（四）从地域分布看，N地行政纠纷总量与败诉案件数量呈“双高”态势
在终局性裁决行政机关败诉的217件案件中，除去省直机关败诉5件案件之外，其余212件案件的地域分布分别为N市163件，Y市42件，X市7件。具体区域分布情况如下：
1.N市行政机关败诉案件。N市共163件行政机关败诉案件，其中一审败诉案件157件，二审败诉案件6件。上述一审判定行政机关败诉的157件案件中，市直机关34件;D区20件，X区10件，XX区12件，Q区17件，QY区1件，H区3件，J区2件，W区1件;A县5件;N县37件;J县15件。上述二审判定行政机关败诉的6件案件中，市直机关2件;X区2件，Q区1件;A县1件。
2.Y市行政机关败诉案件。
Y市共有42件行政机关败诉案件，其中一审败诉案件39件，二审败诉案件3件。在上述一审判定行政机关败诉的39件案件中，市直机关1件;G区30件，X区1件，Y区3件，Y县区4件;上述二审判定行政机关败诉的3件案件中，市直机关1件，G区2件。
3.X市行政机关败诉案件。X市共有7件行政机关败诉案件，均为一审案件。其中，市直机关3件，F县4件。
二、行政机关败诉案件败诉原因分析
从行政机关败诉原因来看，主要表现为认定事实不清或主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越法定职责、不履行法定职责、消极应诉等方面，但不同的行政行为败诉原因又不尽相同。
（一）行政强制败诉首因——违反正当程序
行政机关败诉案件中，行政强制案件败诉62件，位居行政机关败诉行政行为数量的第一位，占全部败诉案件总数的28.6%。其中，因违反正当程序而被判决败诉57件，占行政强制全部败诉案件数的91.9%。违反正当程序主要表现在：
第一，行政强制缺失法定程序。缺失法定程序是指行政机关实施行政强制行为，未经过依法决定、公告、催告或听取陈述申辩等其中一个或多个程序。行政强制行政机关因此种情形败诉54件，约占行政强制败诉案件的87.1%。如在储某某诉某市某区住房保障和房产管理局房屋拆迁行政强制和行政赔偿一案中，被告对原告房屋所实施的强制拆除行为未履行法定程序，且实施时间在被告作出房屋征收补偿决定之前，明显违反法定程序。罗某某诉某县人民政府、某镇人民政府行政强制拆除一案中，被告在未履行书面催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制拆除决定、公告限期自行拆除等程序的情况下，对原告的房屋强制拆除，行政行为程序违法。
第二，程序性行为违法。主要表现为行政机关在实施行政强制过程中在告知、公告、送达、听取陈述申辩等程序不规范、不合法。如在刘某某诉某市某区城乡规划建设局房屋行政强制一案中，被告在向原告送达行政处罚听证告知书过程中违反行政处罚法第42条第1款第2项关于在听证的7日前通知的规定。杨某某诉某市城市管理行政执法局某区分局行政强制一案中，被告执法人员在扣押原告财物过程中，未向原告出示执法证件，未当场告知原告采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，未听取原告的陈述和申辩，未制作现场笔录，违反了行政强制法第18条的规定;其迟延退还扣押财物的行为违反了行政强制法第28条的规定，执法程序违法。
（二）政府信息公开败诉首因——违反职权法定
行政机关败诉案件中，政府信息公开案件败诉32件，位居行政机关败诉行政行为数量的第二位，占全部败诉案件总数的14.8%。其中，因违反职权法定原则而被判决败诉31件，占政府信息公开全部败诉案件数的96.9%。违反职权法定原则主要表现在：
第一，行政机关未依法履行政府信息公开义务。政府信息公开败诉案件中，行政机关因此种情形败诉26 件，占政府信息公开全部败诉案件数的81.3%。主要表现为：行政机关信息公开意识缺失或相对淡薄，在收到政府信息公开申请人的申请后，在法定期限内对该申请不理睬、不答复或明确拒绝公开相关政府信息。但按照法律、法规等规定，行政机关应当向申请人公开该信息。即便其不是该政府信息公开主体，也应当根据政府信息公开条例的规定，向原告作出明确答复。如吴某某、张某某等诉某市财政局政府信息公开一案中，被告以其不是征地补偿结果的信息公开主体为由，在法定期限内对原告的申请不理睬、未作出任何答复，被法院判决在法定期限内作出处理。在梁某某等诉某市国土资源局不履行政府信息公开法定职责及J省国土厅行政复议案件中，被告收到原告政府信息公开申请后指派辖内分局对原告的信息公开申请作出答复但未告知原告，該分局向原告作出答复但答复意见未表明受被告市国土局指派，故法院认为该分局的答复不能视为被告市国土局履行了答复职责，认定南昌市国土资源局未依法履行信息公开法定职责。
第二，行政机关不当或错误履行政府信息公开法定义务。政府信息公开败诉案件中，行政机关因此种情形败诉5件，占政府信息公开全部败诉案件数的15.6%。主要表现为：行政机关所公开的信息不全面、不真实;答复形式不符合申请人的要求;答复内容不符合法律规定等等。如在某养殖场诉某县国土资源局不履行政府信息公开法定职责一案中，原告要求被告公开该县土地利用总体规划、标出基本农田保护区定界范围（盖章）。被告的信息回复只截取了小部分截图，未有图例、署名和制图日期等要素内容，无法使非专业领域的原告获取其想知道的内容，属于未完整、准确地公开该政府信息，故法院责令被告限期答复。吴某某诉某市国土资源局不履行政府信息公开法定职责一案中，被告只对原告信息公开申请中的部分信息给予了公开或者说明，遗漏了原告申请信息公开的内容，随后被告又作出回复说明予以补全，但已经超过了法定期限，法院依法确认被告信息公开行政行为违法。徐某某诉J省烟草专卖局政府信息公开一案中，原告向J烟草专卖局提交了政府信息公开申请表申请公开执法人员执法证件相关信息，但是被告公开的执法人员烟草专卖执法检查证信息模糊无法辨识，不符合政府信息公开条例第六条关于行政机关应当准确公开政府信息的规定;且对不予公开的信息未履行说明理由义务。法院责令被告限期对原告的政府信息公开申请履行法定职责。
（三）行政确认败诉首因——作出行政行为的理由不成立
行政机关败诉案件中，行政确认案件败诉32件，位居行政机关败诉行政行为数量的第二位，占全部败诉案件总数的14.8%。其中，因为不予受理或不予认定的理由不成立而被判决败诉17件，占行政确认全部败诉案件数的53.1%。认定理由不成立主要表现在：
第一，被告认定因参加单位组织的活动所受到的伤害的原告不属于“因工作原因”，认定理由不成立。行政机关因此种情形败诉15件。比如，在付某与某市人力资源和社会保障局劳动和社会保障工伤行政确认一案中，被告某市人力资源和社会保障局认为原告所受本次事故的伤害属旅游游玩活动造成，不属于因工外出期间由于工作原因受到伤害，故不予认定工伤。一审法院经审理认为，综合工伤认定的法律规定与本案的客观事实，原告是因参加单位组织的活动中所受到的伤害，其情形符合工伤保险条例第14条第7项规定认定工伤范围，应认定为工伤;被告不予认定工伤的理由不能成立，其作出的不予认定工伤决定应予撤销。
（三）重视应诉工作，提升应诉能力
一是积极参与诉讼活动。行政机关要依法参与诉讼活动，合理行使诉讼权利，积极履行诉讼义务。二是发挥行政机关负责人出庭应诉实效。继续大力推动全省行政机关负责人出庭应诉工作，通过负责人出庭应诉，一方面钝化矛盾，化解行政争议;另一方面使机关负责人切实了解本机关行政执法的实际状况，有针对性地改进行政执法工作，推进依法行。三是充实复议机关应诉力量。在当前行政诉讼案件数量大幅增长的背景下，行政复议机关作为被告需要出庭应诉的案件数量也有一定程度的增长，有必要进一步充实行政复议机关的应诉力量。特别是省级、市级行政机关由于行政区划、地域管辖等因素的影响，更有必要进一步充实行政复议机关的应诉力量。
（四）构建多元机制，注重矛盾化解
一是提升化解新型行政争议的能力。随着行政管理体制改革的不断深入，特别是随着大数据时代和互联网技术的发展，一些新兴产业层出不穷，新型行政争议不断产生。各级政府及行政机关要加强对这些新型行政争议的预判，通过及时制定行业标准及规则、明确产业发展方向、厘清政府与市场边界等举措，切实提升化解新型行政争议的能力和水平。二是形成化解行政争议合力。面对当前各类行政争议迅猛增长的态势，各级政府及行政机关要根据纠纷发生的特点，积极探索多元化纠纷解决机制，积极争取当地党委的领导和人大、政协的支持，加强与相关部门和基层群众组织的沟通协调，动员社会各界积极参与矛盾纠纷化解工作。三是加强对一线执法人员的教育培训。切实强化行政执法人员的责任意识和正当程序意识，着力提升执法人员的证据采集、法律适用以及文书写作等能力。
四、行政检察助力法治政府建设的思考
基于上述调研分析，行政检察实现监督促进依法行政，助力法治政府建设，服务于保障国家治理现代化，应重点做好以下工作：
一是以深化调查研究助力法治政府建设。本课题完成数据统计、发现并分析问题、剖析败诉原因只是整个课题的基础性、阶段性工作，最终目的是希望通过实事求是的调查研究发现行政检察监督重点，促进依法行政，推进法治政府建设，为完善社会治理体系提供法治保障，把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理的实质效能。张军检察长在2019年全国检察长会议上的讲话中指出，现阶段行政检察要围绕行政诉讼监督展开;要结合办理的案件，认真分析行政工作中存在的问题，有针对性提出意见建议，促进依法行政。课题组拟以行政机关败诉案件调研报告为基础，形成行政执法情况报告，呈送地方人民政府，以期对调研中发现的问题引起重视，进一步促进依法行政。
二是以增强监督成效助力法治政府建设。做实行政检察，不仅要多办案，更要通过办案促进行政机关规范执法、依法行政。行政检察工作应当“补短板，强弱项”，遵循行政检察工作的特点和规律，结合司法办案实际，综合运用各种监督方式，增强法律监督实效，监督促进依法行政。比如，对类案办理中发现的地方政府规章等与法律法规相冲突的，依法提出修改规定的检察建议。再比如，为达到办理一案、教育一片的效果，个案办理过程中发现行政机关存在的程序不规范、调查核实不充分以及某些地方规章与法律和司法解释冲突等问题或行政管理制度漏洞，經依职权进行审查，有针对性提出检察建议，促进行政机关完善工作规程，改进行政执法。
三是以加强良性互动助力法治政府建设。探索建立依法行政与检察监督良性互动关系，建立行政检察与行政执法监督相衔接以及协作配合工作机制，实现行政检察与行政执法的良性互动，共同推进法治政府建设。加强行政检察与行政执法监督衔接，探索建立检察机关和司法行政机关监督信息共享、案件移送、办案协作机制，定期相互通报行政检察和行政执法监督案件的受理、办理情况，解决外部监督与内部监督衔接不畅甚至相互脱节的问题，减少监督盲区。