朱磊
摘要：在我国积极探索推进信用监管体系构建，强化事中事后监管的过程中，信用承诺作为一种重要手段被引入和提出。从信用承诺制度建设的背景、发展现状等四个方面分析了存在的主要问题，并给出对策建议，以期信用承诺制度能够充分发挥正面作用，助推我国信用监管体系构建，社会治理体系和治理能力现代化。
关键词：信用监管;信用承诺;信用
中图分类号：D035 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2020）07-0056-03
On the problems and Countermeasures in the construction of credit commitment system of the construction of the government"s credit supervision system
Zhu Lei
（Zhejiang credit center， Hangzhou 310000）
Abstract：
In the process of actively exploring and promoting the construction of credit supervision system and strengthening the supervision in process and afterwards， credit commitment is introduced and proposed as an important means.This paper introduces the background and development status of the construction of credit commitment system， analyzes the main problems from four aspects， and gives countermeasures and suggestions， in order to give full play to the positive role of credit commitment system， promote the construction of credit supervision system in China， and modernize the social governance system and governance capacity.
Key words：
credit supervision;credit commitment; credit
一、信用承诺制建设背景
自国家推进“放管服”改革以来，2013-2017年期间，先后取消和下放国务院部门行政审批事项的比例达44%，清理规范国务院行政审批中介服务事项达74%，工商登记前置审批事项压减87%。在“放”和“服”上，取得了巨大进展。但是，“放”并不等于放任自由，还要有相应的“管”。目前，国家正在探索推进“双随机、一公开”和信用监管两种监管方式。
在构建信用监管体系时，信用承诺制度被提了出來。2014年6月，国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》提出“逐步建立行政许可申请人信用承诺制度，并开展申请人信用审查”。2019年7月，《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》提出，建立健全信用承诺制度。在办理适用信用承诺制的行政许可事项时，申请人承诺符合审批条件并提交有关材料的，应予即时办理，信用状况较好的，加快办理进度。书面承诺履约情况记入信用记录，作为事中、事后监管的重要依据。同时，鼓励市场主体主动向社会作出信用承诺。支持行业协会商会建立健全行业内信用承诺制度，加强行业自律。
在地方上，浙江省、湖北省、天津市、陕西省等地已出台信用承诺制建设相关制度文件，并作了积极探索尝试。如2017年10月印发的《陕西省市场主体信用承诺工作指引》明确，各级行政机关应当在管理和服务活动中，或依法实施“容缺受理”“减证便民”等便利服务措施时，推行市场主体信用承诺制度;2018年8月，浙江省发展改革委批复同意诸暨市开展企业投资项目承诺制改革全流程信用监管试点，通过承诺制，实现企业投资项目筛评期、开工前、建设期、竣工验收期、投产运营期五个时间节点的全流程信用监管，强化政府和投资者的契约意识和诚信意识，创造投资最优环境;2018年9月印发的《湖北省信用办关于全面建立信用承诺制度的通知》明确，全面建立信用承诺机制，进一步简化市场主体在申请市场准入时的手续，强化市场主体的责任意识，促进市场主体依法诚信经营，创新监管方式，依托信息公示，加强事中事后监管;同时间，印发的《天津市“一制三化”改革信用承诺办法（试行）》明确，推行承诺审批，要求市、区、街道（乡镇）实施的各类事项均可采取申请材料容缺和具备条件承诺的方式办理。
二、信用承诺制建设现状
（一）信用承诺领域
目前，信用承诺应用主要集中在行政审批、信用修复、市场交易三个领域。1.行政审批领域信用承诺主要是指，市场主体在办理相关行政审批事项时，根据国家行政机关的要求，就自身的信用状况，材料的真实性、准确性和完整性，及违约责任等作出信用承诺，从而享受容缺受理、提前办理等便利服务;2.信用修复领域信用承诺主要是指，按照“信用中国”网站行政处罚信息信用修复指南规定，涉及一般失信行为的行政处罚信息和涉及严重失信行为的行政处罚信息的信用修复，市场主体作出信用修复承诺书，作为信用修复的申请材料之一;3.市场交易领域信用承诺主要是指，市场主体为提高自身形象获得顾客或合作对象信任，就自身产品的质量或者售后服务作出承诺，向社会公开，并接受社会各界监督。
（二）信用承诺模式
主要有三种应用模式：一是“容缺受理”类，市场主体在办理登记备案、行政审批等事项时，在不能全部提交申请材料的情况下，承诺在一定期限内补齐符合法定条件的全部的申请材料，行政机关当场或在承诺审批时限内受理并作出行政审批决定;二是“自我证明”类，市场主体在按照法定程序和条件办理行政事项时，信用承诺是其中的申请材料之一，市场主体必须按照相关部门规定的格式和要求，填写信用承诺书，自我证明信用状况，并向社会公开，接受社会监督;三是“证明材料替代类”，市场主体在办理企业住所（经营场所）等注册登记事项时，只需作出信用承诺，不再提交权属证明、租赁协议等各类证明材料，行政机关给予登记办理。
（三）信用承诺内容
信用承诺内容大致可以分为四方面：第一，遵纪守法和履约。承诺严格遵守相关法律法规规章，职业道德或者行业规范，严格履行合同、协议等约定的义务，不会做出违法失信行为;第二，信用状况。承诺本单位（个人）到目前为止无违法违规、较重或严重失信记录;第三，申请材料或产品质量。市场主体承诺所填报的申请材料真实、准确和完整，无伪造、编造、隐瞒等虚假行为，产品质量或服务达到相关国家或者行业标准;第四，违约后果。承诺自愿接受行业主管部门监管、整改，在政府部门门户网站上公示并接受社会各界监督，接受信用联合惩戒等等。
（四）信用承诺结果应用
信用承诺履行与否将记入市场主体的信用记录，作为政府部门事中事后监管的参考，主要包括作为是否可以继续享受“绿色通道”和“容缺受理”等办事便利措施的参考，作为实施行业信用分类监管的重要参考，作为扶持政策延续或中止的重要依据，作为表彰奖励、评先评优、资质评定的参考依据等。
三、存在的主要问题
（一）法律效力问题
在《合同法》中，承诺是订立合同的一种方式。《合同法》第二十一条规定，承诺是受要约人同意要约的意思表示。但信用承诺并不完全等同于《合同法》中的承诺，它不是市场主体之间的要约与受要约，而更多的是市场主体在办理行政事项时向国家行政机关作出的一种道德层面上的承诺。从目前实施情况看，信用承诺的内容，特别是违约责任是不能超出现有法律法规规章规定的。换句话说，不能通过信用承诺形式，增加新的行政处罚措施，信用承诺书也不能作为影响政府部门实施行政处罚定性和定量的参考依据。
（二）承诺内容的有效性问题
从现有信用承诺内容来看，大部分条款内容均是法律法规规章已经规定的，本身都是各个法人、自然人或其他组织在生产、经营、工作、生活、学习等过程中应该严格遵守和做到的，或者是诚信道德层面的普适性要求，如，讲职业道德、不缺斤短两、不夸大宣传等，这些内容相对来讲很笼统，针对性不强。在工作实践中，往往流于形式。特别是违背信用承诺的后果，多数文件或信用承诺文书没有，或者只作原则性表述，承担违背信用承诺的责任和因此导致的后果，但是什么责任和后果却未具体明确，承诺人不清楚，很多要求作出信用承诺的部门和政府工作人员也不清楚，很难落地。
（三）必要性问题
目前，很多地方正积极推进“放管服”改革，比如浙江省“最多跑一次”、广东省“粤省事”、江苏省“不见面审批”等等，取得了积极的成效。通过“减流程、减材料、減环节、减时间”，很多事项实现了一次办、网上办、不见面办，打造了“让数据跑路、让部门跑路、让群众少跑腿”的新模式。可以说，该减的材料都减了，该压缩的流程都压缩了，该合并的事项都合并了，能联办的也联办了，能网上办的在家办的也实施了，在这种背景下，信用承诺最主要的作用，即“容缺受理、优先办理”绿色通道的效果会大打折扣，其定位需要作一步研究。
（四）记录与执行问题
信用承诺制从概念到形式，从形式到发挥作用，就必然要记录与执行。而要记录与执行，就必然要有一整套的制度和工作机制去保障。但目前，个别地方推出信用承诺后，信用承诺的内容信息由谁记录、执行情况由谁去检查核实，违背信用承诺的惩戒措施有哪些、由谁去执行，相关信息记录在哪里、如何互通等等问题尚未得到解决，信用承诺制的闭环没有形成，其真正发挥的作用也就会与预期相距甚远。
（五）威慑力问题
在法律层面，信用承诺不是行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制、行政奖励等任一种行政行为，而是被作为政府转变职能、强化服务的一种重要举措，其推行的根本目的是便民。因此，没有充分的法律条款作为依据的信用承诺，其违背的后果很轻，失诺的成本很低，仅仅只能作为政府部门作出某种行政行为的一个参考因素，其威慑力严重不足。而这种威慑力不足，很有可能会被一些不法分子钻了漏洞，通过虚假承诺挤占更多的行政资源和市场资源，反而让真正的遵纪守法者受到伤害。
四、对策建议
（一）加强信用承诺制研究，厘清概念边界
信用承诺制推行的前提应是相信市场主体诚实守信，但目前我国违法失信成本低，失信现象频发，因此在全国范围内推行信用承诺制，应慎重和加强调查研究，厘清信用承诺制的概念和边界，明确可以实施信用承诺制的领域、行为或事项，信用承诺文书的格式和内容。对于涉及国家安全、公共安全、生态安全、金融安全、文化安全、安全生产、公共利益和直接关系人身健康、生命财产等特殊重要的行政事项，则不宜推行信用承诺制。
（二）组织开展信用承诺制试点，以点带面推开
东部沿海地区经济发达，信息化程度高，随着“放管服”改革的深入推进，便民化程度已经非常高。鉴于此，建议在中西部地区选取若干个有基础、有条件、有意愿的省份或地区开展信用承诺制试点，全面梳理符合开展信用承诺的行政事项，按照先易后难、先点后面的原则，先从某个部门某个权力事项办理率先开始，明确试点内容和验收标准，成功后再逐步扩大到其他行业领域，最终实现应诺尽诺。通过开展信用承诺制试点，让老百姓办事办企少跑路、不跑路，实现信用有价、信用惠民。
（三）加强信用承诺顶层制度设计，形成制度闭环
推动信用承诺制度内容写进相关行业法律法规，明确信用承诺行为的法律地位，以及失诺的法律责任和后果，为推行信用承诺提供法律依据。建立健全信用承诺制度，涵盖信用承诺签署、记录、核查、奖惩、反馈等各流程各环节，形成制度闭环，实现部门操作有规、衔接顺畅，切实防止“有诺不遵，失诺不管”，让不法分子钻漏洞，出现“劣币驱逐良币”的现象，破坏正常的社会主义市场经济秩序。
（四）加强信用承诺信息互通，强化联合奖惩
加强信用承诺信息标准化建设，统一规范采集、交换共享标准。条件成熟后，加快开展政府各类办事系统改造，增加信用承诺录入、查询、核查、记录、反馈相关功能，建立健全信用承诺信息归集报送机制，由各省（市、区）信用平台统一归集后，依托全国信用信息共享平台，实现信用承诺信息跨区域、跨行业、跨领域的互联互通和交换共享。推动信用承诺信息纳入各地公共信用信息目录和信用评价，在行政审批、行政监管、公共资源交易、基础设施和公共事业特许经营活动、财政资金补助、评优评先等行政管理事项中应用信用承诺信息。通过全国信用联合奖惩机制，充分发挥信用承诺作用，在便民利民的同时，强化事中事后监管，营造出守诺践诺的良好社会氛围。
参考文献：
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[责任编辑：兰欣卉]
收稿日期：
2020-04-28
作者简介：
朱 磊（1986- ），男，安徽宿州人，经济师，硕士，研究方向：社会信用体系建设;区域开发与可持续发展。