茹寅 潘韫 王斌 邓兆菁 郑飞鸿
摘要：我国城镇化建设带动經济增长，极大地促进了特色小镇的发展，加快建设特色小镇，是打造区域特色产业、助推区域经济增长、促进城乡协调发展的重要方式。其中PPP 模式是我国特色小镇的一种重要融资模式。本文将以桐城文学小镇为例，对其PPP项目的运作现状进行可持续评价分析，从可持续性角度为桐城文学小镇后期PPP项目设计合理实践方案，基于政府+社会资本+特色小镇的角度，为进一步优化安徽省特色小镇PPP模式的应用提供对策建议，促进特色小镇的可持续发展。
关键词：特色小镇;PPP;可持续性评价;桐城文学小镇
中图分类号：F299.21 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2020）07-0111-06
特色小镇是以具有区域特色的要素禀赋或产业布局为基础的一种综合型经济发展模式，有着资金需求量大、建设周期长等特点。加快建设特色小镇，是打造区域特色产业、助推区域经济增长、促进城乡协调发展的重要方式。安徽省拥有灿烂的徽州文化、桐城派文学文化等要素禀赋，是建设省级和国家级特色小镇的基础优势，但是在融资过程中，如何将PPP模式更好应用于特色小镇仍是一大问题。本文将以桐城文学小镇为例，通过层次分析法对桐城文学小镇PPP项目的可持续性进行评价分析;并借鉴其他发展较为成熟的特色小镇的宝贵经验，设计出具有参考意义的桐城文学小镇PPP项目实践方案;最后基于政府+社会资本+特色小镇的角度，对如何进一步优化安徽省特色小镇PPP模式的应用提出相应的对策建议，从而促进特色小镇的可持续发展。
一、文献述评
（一）国外研究动态
国外对于特色小镇的研究可以追溯到1982年，Fritz R G采用定量的方法研究佛蒙特小镇旅游业开发对当地居民税收负担的影响，拉开了特色小镇研究的序幕。关于特色小镇的形成与影响，学者Murphy C认为是区域经济要求转型升级促成特色小镇的形成，Mullins P在其文章中论述人口迅速增长、城市吸引旅游者的需求、政府推动、居民生活方式的变化等原因是促成特色小镇的重要原因。特色小镇可持续性研究的主要研究方向是生态可持续、就业可持续和资源可持续，也可以应用产业链思维思考特色小镇的发展。
（二）国内研究现状
我国对于特色小镇的研究大致从2006年开始，秦光荣（2006）论述了云南在建设旅游小镇的实践过程中强调规划先导、产业支撑、先保护再建设、强化市场作用、以群众为主、各方支持等六个方面。但直到2016年特色小镇才广泛发展起来，并有了政府与企业合作建设的趋势。
PPP模式是指公私合作，通俗意义上是社会资本与政府合作，在我国主要采取购买服务、特许经营、股权合作三种方式开展，但目前还存在项目吸引力不足、体制不健全等因素制约PPP模式的可持续发展（陈志敏、张明，2015）。
国内学者对PPP模式与特色小镇建设对接的研究目前仍处于初级阶段。对于PPP模式对特色小镇可行性、必要性的研究，陈磊、陈元心（2017）指出体育小镇建设中PPP模式较传统模式，具有解决财政压力过大的优越性，可以有效发挥市场在各高端要素方面的优势，实现共赢，同时强调风险控制、考核评价机制的重要性。徐友全、姚辉彬（2017）对于PPP模式应用于特色小镇的风险评估提出了基于GRA-AHP模型定量分析特色小镇建设风险的方案，指出未来特色小镇建设及融资模式应遵循政府主导、市场选择的模式。在PPP模式与特色小镇如何在我国国情下有机结合的研究中，李妍、马丽斌（2018）提出构建绿色金融体系，同时利用金融科技进行创新融资，双轮推动特色小镇建设。
（三）研究综评
通过对国内外特色小镇、PPP模式及二者综合应用研究的梳理发现，目前国外对特色小镇成因及影响、经营模式及可持续发展都有所建树，而国内对PPP模式与特色小镇的研究仍处于起步阶段。对PPP模式支持特色小镇发展的理论研究，国内主要从内涵、意义、路径等方面展开，但目前关于特色小镇PPP项目的可持续性评价研究较少。因此，本文将以安徽省桐城文学小镇为例，对其PPP项目的运作现状进行可持续评价分析，同时为优化特色小镇PPP模式的应用提出对策建议，以期弥补该领域的研究空白。
二、特色小镇PPP项目可持续性评价实例分析
（一）特色小镇PPP项目可持续性评价模型
1.层次分析法简介
层次分析法，又称多层次权重解析法，由T.L.Saaty教授与1970年提出。该方法通过将构成一个复杂系统的多个因素分解，按照支配关系对这些因素进行分组，以形成有次序的递阶层次结构。层次分析法的一般步骤是：首先将决策问题分为3层，从上至下分别是目标层、准则层和决策层;然后对每层的指标两两比较构建互反判断矩阵，得到方案对于准则、准则对于目标的重要程度;最后将各层间的权重进行综合得到相应的综合权重。
本文采用Saaty教授引入的1-9标度构造判断矩阵，由专家打分评价，借助MATLAB软件计算指标的权重。在1-9标度中，标度1表示Ci与Cj同样重要，标度3表示Ci比Cj稍微重要，标度5表示Ci比Cj明显重要，标度7表示Ci比Cj强烈重要，标度9表示Ci比Cj极端重要，标度2，4，6，8，10表示Ci比Cj重要程度介于相邻等级间，标度为1-9的倒数表示Cj比Ci的重要程度。
2.指标体系的选取
作为科学发展观基本要求之一的可持续发展，是协调了有关经济、社会、科技、自然的综合理论与战略。有关可持续发展的评价指标，多数学者从经济、社会、环境、资源、管理五个维度出发进行研究。在总结国内外特色小镇有关文献及可持续发展研究的基础上，本文将从经济可持续、社会可持续、环境可持续三个方面对特色小镇PPP项目可持续进行评价。
关于具体的指标选取，笔者在张帆《特色小镇PPP项目可持续评价研究》所建立的指标体系的基础上，考虑到桐城文学小镇作为旅游特色小镇的特殊性，包括：以发掘文化资源产生内生动力;特色文化需与产品挂钩形成旅游产业链;发展重视规划性;资源需有计划地利用等，对特色小镇PPP项目可持续性具体评价指标进行归纳，并构建了层次结构如图1所示。
3.指标权重确定
一是准则层指标权重。首先综合文献及专家建议构建各准则层互反判断矩阵，然后采用对数最小偏差法，使用geomean函数计算各准则层的排序向量作为各指标权重，矩阵构建及权重计算结果如表1所示。
二是评价层指标权重。PPP项目的运作有其独特性，可以通过经济可持续、社会可持续和环境可持续在项目整体可持续的所占比重表示。桐城文学小镇第一期政府资本投资与社会投资比重为2：8，即PPP模式运作中政府投资在20%，因此考虑当特色小镇PPP模式中政府部门投资占比20%时评价层各指标的权重情况。由于企业投资比重较大，项目更为看重经济可持续的能力;又因为考虑到环境税的征收，相较社会可持续项目更为看重环境可持续能力。因此构造评价层判断矩阵如表2所示，同样采用对数最小偏差法计算各评价指标的权重。
4.综合评价方法
通过调查问卷的形式，收集特色小镇项目专业人士对该特色小镇准则层各项指标的评分情况（上限10分）。根据每位专家的打分情况，对各项指标求平均值以得到对各指标的总体评价情况，得到n行的三个列向量Ri，即专家判断矩阵Ri=R11R21MRn1。
根据所得到的列向量，与所求得的准则层的权重矩阵WA1、WA2、WA3分别相乘得到专家评价矩阵，其中Z=Z1Z2Z3，其中Z1=WA1×R1Z2=WA2×R2Z3=WA3×R3
最后将专家判断矩阵与按照20%政府投资计算出的评价矩阵W相乘，得到该特色小镇PPP项目的可持续评价得分。分值按照[0，40]、[41-60]、[61-，80]、[81，100]划分为差、中、良、优四个等级，为特色小镇PPP项目可持续实行情况提供评价参考。
（二）桐城文学小镇PPP项目可持续性评价实例分析
1.可持续性评价模型应用
由于桐城文学小镇知名度并不高，且第一期PPP项目至今仍未竣工，该特色小镇PPP项目的知情人士较少，因此笔者取得该特色小镇的项目负责人的联系，与之进行了谈话访问与问卷调查，对桐城文学小镇各指标对评价层的影响程度进行打分评价，统计结果如表3所示。
因此各准则层的专家判断矩阵矩阵为：
经济可持续性评价的判断矩阵R1=81098378
社会可持续性评价的判断矩阵R2=310610107
环境可持续性评价的判断矩阵R3=1068682
与已计算出的准则层指标权重矩阵相乘，其中，准则层指标权重矩阵：
WA1=[0.0744，0.1614，0.3332，0.2439，0.0976，
0.0470，0.0424]
WA2=[0.3791，0.2570，0.1578，0.1041，0.0723，
0.0297]
WA3=[0.2918，0.3873，0.0308，0.0614，0.0592，
0.1696]
得到专家评价矩阵Z=8.12026.62606.6694，即桐城文学小镇第一期PPP项目经济可持续8.1202，为“优”，社会可持续6.6260，为“良”，环境可持续6.6694，为“良”。将专家评价矩阵与20%政府投资的评价矩阵相乘，得到最终的桐城文学小镇PPP项目的可持续评价得分7.4519，为“良”。
2.项目可持续性评价
根据以上分析可发现，桐城文学小镇第一期的PPP项目实现了整体的可持续性良好发展，尤其是在经济可持续性方面，該项目能结合产业特色带动当地生产力的进步，实现产业结构的优化，促进基础设施的不断完善，吸引企业入驻。然而该项目在社会可持续和环境可持续方面的表现一般。经与项目负责人谈话了解到，小镇目前还没有医疗及养老设施，项目在后期的设计和运作方面应着重强调对小镇基础设施的建设与完善，强调提升居民总体生活质量。此外，由于小镇目前在进行老城区的建筑改造与河区治理，城区改建过程中还应注重生态环保，实现环境的可持续发展。
桐城文学小镇第一期项目由于与政府合作的另一家公司倒闭，后由北京汇鑫赛富投资控股有限公司接手，因此采取政府投资20%的PPP模式，其中政府主要负责基础设施建设。尽管桐城文学小镇第一期的PPP项目运作总体良好，且能较好实现可持续发展，但由于社会可持续没有得到充分实现，基础设施、养老体系等完备度仍较低，且还需继续加大资金力度投入六尺巷历史片区的改造，私人企业难以独立完成，因此在后期规划建设过程中，仍有必要继续采取PPP模式进行项目运作，下文将对后期PPP项目的实践方案展开讨论。
三、特色小镇PPP项目的实践方案设计
（一）特色小镇案例分析及经验借鉴
1.特色小镇案例分析
鉴于泗河源头幸福健康特色小镇与桐城文学小镇都是以当地特色历史文化为依托，建设兼具绿色生态、社区服务的特色小镇，相似度较高，故选取泗河源头幸福健康特色小镇作为特色小镇典型案例，与桐城文学小镇进行区域要素对比。
相同点：一是区域内文化氛围浓厚，有着丰富的历史文化积淀。泗水的儒家文化、桐城的“桐城派”文化都具有相当的知名度，区域内文化氛围浓厚，且均有一定的依托历史文化宣传的基础。二是区域内生态环境良好，适宜建设生态宜居特色小镇，但都缺少对旅游业的系统整合。泗水和桐城都拥有着大量景区，区域内生态环境较好，具有建设生态宜居特色小镇的要素禀赋，但两地对于旅游业的整合和建设并无完善，没有充分发掘旅游业的潜力。三是地方经济发展较好，财政对旅游业支持力度大。相较于以亳州建设中医药小镇为例的部分本身经济发展水平较差的地区，济宁和桐城具有一定经济发展基础，人才储备充足，更适于建设可持续性良好的特色小镇。
不同点：一是桐城在打造专属文化旅游品牌上更具有优势。桐城市被誉为“中国文都”，拥有源远流长的“桐城派文化”，主推桐城六尺巷礼让、廉政文化及古文化遗址，更利于桐城文化的宣传与发展。二是桐城基础旅游资源更加丰富，建设特色小镇后的多元化、持续性发展潜力更高。相较于济宁，桐城拥有更丰富的旅游景点，具有多元化发展的潜力，小镇发展更具可持续性。三是相关公共基础设施完善程度不同。桐城文学小镇于2019年3月5日入选安徽省第二批省级特色小镇名单，目前第一批项目仍未完工，因此其基础设施、养老体系等完备度远低于泗河源头幸福健康特色小镇，环境和社会可持续性仍有待提高。
2.经验总结
泗河源头幸福健康特色小镇采取PPP模式，优先完善了社区服务基础设施并对生态环境进行综合治理，进而导入产业，强化特色小镇幸福健康的特质，形成系统、规范、清晰的建设路线，从而塑造了兼备儒家文化特色、生态健康的环境、社区服务完备且专业的多元化的幸福健康特色小镇的特质，推动了泗水县及周边地区的经济发展。
因此，根据二者的区域要素对比，为提高桐城文学小镇后期项目的经济、社会和环境可持续性，桐城市可以依托于丰厚的文化积淀，借鉴泗河源头幸福健康特色小镇的“PPP+产业导入”双模式，来建设公共服务、生态环境等所需基础设施，从而打造出包括文化旅游服务业、IP产业、度假休闲业等产业链的具有生态、健康、宜居等特色的示范小镇。
（二）桐城文学小镇PPP项目实践方案——从可持续性角度分析
根据上述研究，桐城文学小镇第一期PPP项目的可持续性良好，2020年预计可顺利完成第一批六尺巷历史片区的改造，逐步投入第一期PPP项目的运营。小镇后期的基础设施、产业链搭建等环节，仍要继续加大资金投入力度，考虑到私人企业难以独立完成，因此第二、三期规划中的部分项目仍有必要继续采取PPP模式。接下来本文将适当借鉴上述特色小镇PPP项目的案例经验，从可持续性角度对桐城文学小镇后期PPP项目进行合理的方案设计，以期为桐城文学小镇后期实现PPP模式的规模应用提供参考。
1.经济可持续
根据第三部分指标权重的分析可知，政企投资比例2：8的融资结构完善和促进了桐城文学小镇的产业结构及效益，给经济可持续带来了极大贡献。项目建设周期为3-5年，分三期（2019-2022年，2020-2022年，2021-2024年）工程进行，总投资规模约五十亿元，为使得新的项目实践方案能继续实现经济可持续，对各期的融资结构设计如下。
一期工程总投资约六亿元，采用PPP模式运作，由桐城市人民政府授权桐城市文化旅游投资发展有限公司与南昌城投集团按2：8出资，包含工程费用4.48 亿（建安费用+设备及工器具购置费）、其他费用1亿元、预备费1 129万元、建设期利息4，074.36万元。规划用地面积5.2公顷，其中张府2.8公顷，吴府2.4公顷;总建筑面积20，947.52平方米，其中张府片区10，599.71平方米，吴府片区10，221.93平方米，拆迁建筑面积32 145平方米。二期工程总投资预计为十八亿元，三期工程总投资预计为二十六亿元。考虑到后期项目对三街一巷、展示性场馆以及公园等公共服务和基础设施的建设维护投入加大，因此政府投资可适当从20%增加至30%，由北京汇鑫赛富投资控股有限公司投资70%。从前文对经济可持续指标的分析可以看到，桐城文学小镇在特色生产力方面的得分最高，而特色生产力对经济可持续的贡献排名第三，表明小镇的资本投入仍需以产业导入为基础，以加大当地特色生产力的发展。因此，在后期PPP项目的实践方案中，采取PPP 模式和产业导入模式相结合的方式，即以桐城文化产业为基础产业，引入旅游地产、健康产业以及智慧城市等特色产业，采取“使用者付费”模式。此外，第二、三期项目还可以采用边建设边运营模式，预计利润来源主要为旅游收入+产业收入，不足资金可通过经营利润、银行贷款、专项信贷等途径来弥补，从而保持良好的经济可持续性。
2.环境可持续
由于桐城文学小镇目前正在进行老城区的建筑改造与河区治理，绿化和水源状况使得环境可持续评分被大大降低，第一期PPP项目的环境可持续未得到充分实现。针对此问题，筆者借鉴了泗河源头幸福健康特色小镇的PPP项目经验。例如，桐城文学小镇对市政基础和公用设施、文化资源保护开发项目的基础设施和公共服务、生态环境综合治理工程等公益性质强、短期收益低的项目可以采用PPP模式，对土地整治、产业项目开发、产业链整合开发等领域则可以采用产业导入模式。其中计划的项目运作方式如图3所示。
在第二、三期的建设过程中，社会投资方为北京汇鑫赛富投资控股有限公司，出资比例70%，与桐城市政府组建项目公司，注册资本预计为二、三期总投资的20%，即8.8亿元，其中桐城市政府占股比例30%，北京汇鑫赛富公司占股70%，收益按3：7分红。项目PPP部分计划采用ROT模式（改建-运营-移交）运作。项目运作过程中，由于河道、绿化、文物建筑等生态环境综合治理项目成本高、难度大，可以考虑用产业导入模式中所产生的经营性收益，去弥补PPP模式下该部分项目的投资，从而在兼顾经济可持续下，提高小镇建设项目的环境可持续性。
3.社会可持续
在社会可持续方面，根据前文的指标分析可知，桐城文学小镇第一期PPP项目社会可持续的评分一般甚至偏低，其中养老设备完备度对社会可持续的贡献最大，而桐城文学小镇目前医疗及养老设施尚不健全，是导致社会可持续评分低的重要原因之一。因此，在后期的项目设计中应着重强调对小镇基础设施的建设与完善，提升居民总体生活质量。结合本文可持续性评价模型指标和桐城文学小镇整体规划方向，可将小镇PPP项目关于社会可持续方面的内容设计如下。
项目的社会可持续内容可大致分为健康养老、医疗卫生、文化教育和生产就业四个方面。其中文化教育作为小镇的主打品牌，在二、三期项目中，小镇可以陆续建设和发展名人故居、文学博览园、桐城院士主题园、民俗文化街、特色书街、文庙电影产业基地、文学艺术家创作基地等文创产业，进一步扩大其知名度和文化影响力。考虑到小镇目前医疗及养老等设施较为缺乏，笔者在项目内容中加入了健康养老和医疗卫生的设计，发展综合性养老服务及运营公益性卫生机构可以形成桐城文学小镇医养结合工程，进一步提高小镇的社会可持续性。此外，小镇还可通过建设餐饮、娱乐、购物、地产住宅等商业和生活配套为当地居民提供充足的就业机会，增强招商引资吸引力，将桐城文学小镇打造成“产城人文”一体化的国家级特色小镇。
四、研究结论与对策建议
（一）研究结论
一是以层次分析法为基础，选取指标体系，确定各指标权重，建立特色小镇PPP项目可持续性发展评价模型。由评价模型可知桐城文学小镇一期建设总体可持续性良好，对其后期项目的规划建设具有指导意义。
二是根据泗河源头幸福健康特色小镇与桐城文学小镇的区域要素对比，得出桐城文学小镇在文化品牌和旅游资源上更具有优势，但环境和社会可持续稍弱，在后期项目建设中可借鉴泗河源头幸福健康特色小镇的发展经验。
三是从可持续性角度为桐城文学小镇后期PPP项目设计具体实践方案，包含经济可持续、环境可持续和社会可持续三个方面，建议其采用“PPP+产业导入”双模式进行第二、三期项目规划，以实现小镇建设的可持续发展。
（二）对策建议
一是转变政府职能，健全监管体系。政府应健全监管体系，形成政府引导、企业主体建设、上下沟通的健康机制，提高特色小镇建设效率。例如桐城文学小镇第一期PPP项目2017年签约却迟迟未开工，直到2019年在各方督促下才开始建设。因此，安徽省可在全省范围内完善由政府、企业和公众三方组成的监管体系，或引入第三方监管机构，对特色小镇不同建设阶段使用可持续发展模型进行动态评估，公开每期评估结果，便于小镇绩效考核、政府持续监管及社会资本的后续投资调整。
二是拓宽融资渠道，吸引社会资本。由于特色小镇投资周期较长、投资规模较大，需要较强的资金实力，因此适当运用PPP模式可以大大拓宽特色小镇的融资渠道，降低融资风险。安徽省还可以探索使用PPP附加特许权、PPP+产业导入等模式，引入更多优质社会企业。本文泗河源头小镇和桐城文学小镇的项目方案设计均是典型案例。
三是明确特色定位，推进品牌建设。国内许多特色小镇强调特色但实际上却没有特色，盲目照搬其他特色小镇的成功样板，缺乏特色产业支撑和品牌影响力。安徽省发展特色小镇需要结合地理区位、文化特质、经济基础和产业规模等要素，明确自身特色定位，选择例如茶叶、纸墨、瓷器、纺织、石刻、戏曲等安徽代表性的特色产业，再围绕主导产业逐步扩展形成特色产业链，因地制宜打造知名特色小镇品牌。
四是融合产城人文，注重可持续性。特色小镇建设应充分利用人工智能、互联网等技术，将产业聚集区、文化园区、旅游度假区、城市生活区等相互融合建设。在兼顾生态环境综合治理的基础上，深入挖掘各自的文化特质和产业性旅游资源，同时增强特色小镇的社会服务功能，完善医疗卫生、文化教育、商业服务、休闲娱乐等公共基础设施，将经济可持续、社会可持续和环境可持续贯穿特色小镇的建设全过程。
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[责任编辑：谭志远]
收稿日期：
2020-04-10
基金项目：
安徽大学大学生创新创业训练国家级项目（201910357236）
作者简介：
茹寅（1998- ），女，浙江湖州人，本科学生，研究方向：金融学;潘 韫（1999- ），女，安徽宣城人，本科学生，研究方向：金融学;王 斌（1999- ），男，山东临沂人，本科学生，研究方向：金融学;邓兆菁（1999- ），女，江苏丹阳人，本科学生，研究方向：金融学;郑飞鸿（1993- ），男，安徽凤台人，博士研究生，研究方向：应用经济学。