袁行重
摘 要：近年来，我国农药包装废弃物引发的环境问题日益严峻，然而对其进行回收处理的相关立法仍存在较大缺失。生产者责任延伸制度将生产者责任由传统的生产和销售责任延伸至产品的整个生命周期，尤其是产品废置阶段，这一制度明确了农药包装废弃物回收处理合格的责任主体。但在实践中生产者与其他责任主体责任重叠与责任缺失问题严重，有必要明确生产者责任延伸的范围和限度，划定生产者责任的边界，从而有效推进农药包装废弃物的回收处理。
关键词：农药包装废弃物回收处理;生产者责任延伸;责任限度
中图分类号 X705文献标识码 A文章编号 1007-7731（2020）15-0159-04
Abstract：
In recent years， the environmental problems caused by pesticide packaging waste are increasingly serious in China. However， there is still a large lack of legislation on the recycling of pesticide packaging waste. The extended producer responsibility system extends the producer responsibility from the traditional production and sales responsibility to the whole life cycle of the product， especially in the stage of product waste disposal. This system points out the qualified responsibility subject for the recovery and treatment of pesticide packaging waste. However， in practice， there are serious problems of overlapping responsibilities and lack of responsibilities between producers and other responsible subjects. It is necessary to define the scope and limit of the extension of producer responsibilities and delimit the boundary of producer responsibilities， so as to effectively promote the recycling of pesticide packaging waste.
Key words：
Pesticide packaging waste recycling; Producer responsibility extension; Responsibility limit
我国作为农药生产和使用大国，每年农业生产中都会产生大量的农药包装废弃物，主要包括塑料、玻璃、铝箔、纸板等材料制作的瓶、桶、罐、袋等包装物[1]。这些废弃物本身会造成固体废弃物污染，附着其身的农药经长期累积渗入地表更会引发土壤、水体等二次污染，进而危及人体健康[2]。因此，如何实现农药包装废弃物的无害化回收处理，促进循环经济发展，不仅是我国也是其他国家面临的共同性难题。20世纪70年代生产者责任延伸制度提出，将生产者责任延伸至产品废弃处置阶段，这一制度被发达国家应用到农药包装废弃物回收处理中，并取得了显著的效果[3]。我国自2008年颁布《循环经济促进法》将生产者责任延伸制度引入环境立法框架以来，迄今已11年有余，然而仍未能建立起有效的农药包装废弃物回收处理体系。农药包装废弃物回收处理涉及生产、销售、使用、回收、仓储、运输、处理、再利用等多个环节，涉及到多方主体的责任承担[4]。因此必须合理分配各方主体的责任，尤其是作为关键一环的农药生产者，有必要对其在农药包装物废置阶段的责任延伸及其限度进行探讨。
1 农药生产者责任延伸的依据
1.1 从传统责任走向延伸责任 西方国家进入工业化时代后，追求社会生产的专业化分工，在传统责任体系下，生产者只需承担生产和销售环节的责任，不需要承担产品被消费后的责任，只需以一个理性“经济人”的身份最大限度地追逐利润。这种模式极大地推动了经济的发展，然而也造成对环境不加限制的破坏。西方国家在经过几次严重的环境污染事件后，开始重视对环境的整治，经历了一个从末端治理到生产全过程控制的阶段。若要从根源遏制环境污染，就有必要对生产的全过程加以控制，而这种控制的实施有赖于精准把握法律规制的着力点，即责任者。生产者责任延伸制度正是在这样的背景下产生。在生产者责任延伸制度提出前，通常认为环境保护是社会公益问题，应由政府承担废弃物的回收处理，这无疑会让政府背上沉重的财政负担，最终不可避免地以税收的方式由社會公众买单，而在社会生产中获益的生产者却不需要承担责任，这无疑是不合理的。生产者责任延伸制度的提出，找到了在产品废置阶段合理的责任主体，既可以减少政府和社会公众责任，又可以倒逼生产者改进生产方式，减轻对环境的污染。
1.2 生产者责任延伸的理论基础
1.2.1 企业社会责任理论 市场主体在参与市场活动中不能只追求经济利益，还应当承担一定的社会责任，在增加自身经济利益之外，还需要考虑包括消费者、职工、债权人、中小竞争者等其他主体的利益以及环境利益和社会整体利益[5]。根据这一理论，生产者责任延伸制度要求生产者不能以追求经济利润作为自己的唯一目的，还需要承担自身产品在消费后的环境责任。
1.2.2 外部性内部化理论 外部性是指当事人之间在无相关经济交易的情况下，一方当事人向另一方当事人提供的物品束。换句话说，外部性是指参加交易者的行为给与交易无关的第三人带来的成本或收益，环境问题便是典型的外部性问题。环境资源作为公共物品，具有非排他性和非竞争性，市场活动中的各方主体都可以在不付出成本的情况下从环境资源利用行为中获利，而在环境资源利用中造成的环境破坏则转嫁给了政府，并最终由社会公众承担。要解决这个问题，就必须使私人成本内部化。生产者责任延伸制度通过将生产者责任延伸至产品废置阶段，实现了这种环境处理成本的内部化。
1.3 生产者责任延伸的实现形式 生产者应当承担的延伸责任可以概括为5种：一是环境责任，生产者对其生产的产品可能导致的环境污染负有责任;二是行为责任，生产者实际参与对其产品废弃物的回收处理;三是经济责任，生产者为其产品造成的环境损害或产品废弃物的回收处理支付费用;四是所有权责任，生产者出售的是服务而非产品本身，若生产者保留了所有权，就必须承担产品消费后导致的环境损害;五是信息披露责任，在产品的不同阶段，生产者应当披露与此相关的信息[6]。尽管学界将生产者延伸责任进行了分类，但并不意味着生产者必须同时承担以上5种责任。在具体的制度设计中，应当结合实际情况，允许生产者只承担经济责任，产品废弃物的回收处理通过付费交由第三方专业处理企业完成;抑或是只承担行为责任，由生产者自己完成产品废弃物的回收处理。这有赖于立法者分析多方因素综合考量，如生产者是否具备自主回收处理能力、付出的成本与获得的收益之间的比例是否合理、第三方处理企业的成熟度等。
2 我国农药生产者责任延伸的立法与实践
2.1 相关立法 2016年5月28日国务院印发《土壤污染防治行动计划》，提出加强农药包装废弃物回收处理，但并未明确责任主体。2017年6月1日新修订的《农药管理条例》开始施行，其中第37条指出：“国家鼓励农药使用者妥善收集农药包装物等废弃物;农药生产企业、农药经营者应当回收农药废弃物，防止农药污染环境和农药中毒事故的发生”。从条文来看，国家并未对农药使用者施以强制收集的义务，仅使用了“鼓励”的措辞，而对农药生产企业和农药经营者则施加了回收农药废弃物的弱义务，原则上农药生产者与经营者负有回收农药废弃物的义务。然而该条文至少有3个问题未能解决：一是仅仅规定了农药生产者的回收义务而未提及处理义务;二是未解决农药生产者与经营者在回收中的具体责任分配;三是缺乏具体的管理办法和实施细则，不具有可操作性[7]。第46条指出“假农药、劣质农药和回收的农药废弃物等应当交由具有危险废物经营资质的单位集中处置，处置费用由相应的农药生产企业、农药经营者承担”。这一规定可以看出对于农药废弃物的处置主要由第三方专业处理机构负责，农药生产者和经营者承担经济责任。该条文同样未能明确农药生产者和经营者之间的责任分配，此外由农药经营者负担处置费用的合理性亦值得商榷。
2019年9月27日农业农村部、生态环境部共同起草了《农药包装废弃物回收处理管理辦法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见。经梳理后涉及生产者责任的主要内容包括：一是农药生产者、经营者应以“谁生产、谁经营、谁回收”的原则，履行农药包装废弃物回收义务，回收义务的具体履行方式由双方协商确定。该内容虽然规定了农药生产者和经营者共同但有区别的回收义务，但本质上仍是《农药管理条例》对生产者、经营者回收义务的重复，缺乏可操作性;二是农药包装废弃物回收处理费用由农药生产者和经营者承担，在农药生产者、经营者不明时，有条件的地方政府可以对回收、贮存、运输、处置费用予以支持。从条文来看，尽管并未从正面规定农药生产者和经营者应当负担回收处理各环节的费用支出，但规定了在回收处理主体缺失时由政府财政对各环节费用支出兜底。似可推出在农药生产者和经营者主体明晰时，其承担的回收处理费用应当包括回收、贮存、运输、处置各个环节，要求颇为严苛。三是鼓励专业化服务机构进入农药包装废弃物回收处理领域，引入第三方专业处理企业将是未来的发展趋势，但对第三方专业处理企业的责任分配、准入门槛、监管措施又将产生新的法律规制问题。
2.2 地方实践
2.2.1 北京市 根据《北京市2018年农药包装废弃物回收处置工作实施方案》的相关规定，北京市采取了政府主导的农药包装废弃物回收处理模式，由各区的植保站选取合适的农药经营者或专业化统防统治服务机构建立回收站，并配有独立的库房进行暂存安置，根据是否可回收由植保站负责交由专业企业回收利用或专业的无害化处理机构进行处理[8]。从规定来看，农药生产者在其中的延伸责任微乎其微，主要由政府主导，财政支持的模式也难以做到常态化运行。
2.2.2 天津市 2018年，天津市颁布了《天津市2018年农药包装废弃物回收处理实施方案》，要求由各区人民政府以农药经营者或农业服务站为依托，建立有偿回收网点，各区引导扶持1～2家市场主体负责农药包装废弃物的暂存、运输工作，将废弃物交由专业无害化处理企业处理。与北京的处理方式相比较，天津同样重视政府的统筹主导作用，农药生产者的参与度较低，不同的是天津尝试引入新的市场主体负责农药包装废弃物的运输暂存工作。
2.2.3 海安市 2019年，海安市颁布《海安市2019年农药包装废弃物回收处置试点工作实施方案》，规定在市供销总社的指导下，由海安惠民农资有限公司全面负责农药包装废弃物的回收、储存、转运工作，最后交由无害化处理企业负责集中处理。海安惠民农资有限公司除要求自己的各分支机构做好回收工作，还须与其他农药经营者建立回收协调机制，政府负责对惠民农资有限公司的回收处理工作提供补贴。由此可见，海安市采取的是“市场主体回收、专业机构处置、公共财政扶持”的回收处理模式，生产者的延伸责任覆盖到农药包装物回收处理的回收、储存、运输各环节，这对农药生产者的自身能力要求很高，小型农药生产者显然无法承担这种责任。
3 农药生产者责任延伸及其限度
生产者责任延伸制度将生产者责任延伸至产品废置阶段，强化了生产者的责任，然而生产者的能力毕竟是有限的，不能无限度扩大。在农药包装废弃物回收处理中，农药生产者在各环节承担什么样的责任才是适度的，必须由立法加以明确规定。
3.1 回收环节 结合相关立法和地方实践，目前主要有3种回收模式：一是政府主导模式：由政府相关部门组织建立回收网点，指定专人负责回收工作。这种模式可以优化回收点的布局，提高农民的回收意愿，但也会造成政府长期的财政负担;二是农药经营者回收模式：由农药经营者负责对自己销售的农药进行记录，建立台账，履行相应的回收义务[9]。这种模式是较理想的回收模式，但政府需要对农药经营者进行有效监督，避免经营者推卸责任;三是农药生产者回收模式，这对生产者来说是进入了自身生产活动以外的领域，需要付出巨大的成本[10]。这3种模式并非互斥关系，需要因地制宜考虑合理的回收模式，建立多渠道的回收路径[11]。对于农业经济发达、交通便利地区，农药用量大，销售网络发达，可以考虑由农药经营者设立回收点，履行回收义务;若当地有大型的农药生产企业，亦可由农药生产者履行回收义务，通过各分支机构及其他农药经营者开展回收工作;针对地广人稀、交通闭塞地区，可由政府主导负责回收工作，从而做到合理布局回收点建设，而且此类地区农药包装废弃物数量不多，不会对政府财政产生较大压力。因此，农药生产者是否承担回收责任需结合实际情况综合考虑。在适宜进入的地区，可以由农药生产者承担回收责任，但应做到与农药经营者回收责任的切分，不可出现双方责任模糊的情况;在不适宜进入的地区，可规定生产者承担经济责任，通过支付一定的回收费用作为责任承担方式。
3.2 运输储存环节 虽然相关立法未明确规定农药包装废弃物运输储存环节的责任主体，但结合地方实践来看，责任主体主要有3类：一是由政府指定相关部门负责农药包装废弃物的运输存储。这种模式无疑对政府的财政产生较大压力，而且从事运输储存工作已逾越政府的职能范围，造成行政资源的浪费;二是农药生产者利用自己的机构和人员开展运输储存工作，这需要生产者在生产活动之外建立一套物流仓储运输体系，这对于逐利性的市场主体而言是一副难以承受的沉重枷锁;三是培育新的市场主体履行回收义务，但围绕新型市场主体又会产生一系列法律规制问题，且前期需要政府提供财政支持，培育期久。相比由农药生产者或地方政府承担运输储存责任而言，引入新的市场主体似乎是较合理的选择。考虑到目前我国的物流行业发展迅速，已成长起一批具有实力的物流企业，与其培育新的市场主体，选择已经处于成熟期的物流企业进入运输储存环节成本和风险都更小。农药生产者不宜直接进入农药包装废弃物的运输储存环节，但可规定在物流企业建立专门的农药包装废弃物运输链过程中，由农药生产者承担一定比例的成本。
3.3 处理环节 在各地实践中，一个非常显著的趋势是将农药包装废弃物的处理环节交由专业的无害化处理企业负责[12]。部分地区还对废弃物进行了分类，對可回收利用的部分交由相关企业进行回收再利用，对危险废弃物交由专业处置企业负责。农药生产者作为专业生产农药的企业，自身具备基本的处理能力，将可回收利用的部分交予农药生产者处理，可以减少整体的社会成本，同时也能为农药生产者自身提供农药包装材料，带来一定的经济效益。对于危险废弃物，需要立法对危险废弃物的标准（同一农药包装物的分类标准）作出界定。另外，这种集中交予专业处理企业负责的处理模式仍然存在问题，难以做到将回收的农药包装废弃物及时集中处置。各回收点在未将废弃物转运给处理企业前，堆积的农药包装废弃物使回收点本身就成为了一个环境隐患，因此还需继续寻求在专业无害化处置企业之外的新环保处置方式。可以预见的是，我国农业经营规模化、集约化的进一步发展将会为农药包装废弃物的无害化处理提供更多的选择模式。
参考文献
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（责编：徐世红）