叶俊涛 李理思
摘 要：传统的司法管轄体系不能适应长江流域跨行政区划公益诉讼的办案实际，一定程度制约了公益诉讼检察工作的科学发展。建议因地制宜、因势利导，以水系确定三级跨行政区划公益诉讼检察管辖机制，并配套建设职能履行机制和无缝衔接机制。
关键词：跨行政区划 公益诉讼 管辖机制
近年来，长江流域经济在快速发展的同时，也带来因过度发展或为经济利益而损害长江流域生态环境的情形，为此，湖北省开展了关于长江流域生态保护公益诉讼专项行动。针对长江流域公益破坏行为以及损害后果跨行政区划的案件，建议建立长江流域公益诉讼检察集中管辖机制，进一步完善生态环境公益诉讼制度。
一、长江流域公益诉讼集中管辖的重要意义
（一）符合新时代公益保护一体化的发展趋势
2014年，“两高”试点将跨行政区划人民检察院提起公诉的案件作为跨行政区划人民法院经所在地高级人民法院指定管辖的案件类型之一，旨在解决公共利益与行政区划交叉问题。2018年6月，“公益诉讼与铁检——铁路检察官论坛”围绕习近平总书记关于“检察官作为公共利益的代表”“打好污染防治攻坚战”“建设美丽中国”等重要指示精神，以生态环境和资源保护领域公益诉讼案件为龙头，以加强协同配合和一体化为导向，分析了跨行政区划公益诉讼的可行性，提出探索建立跨行政区划生态环境保护和资源保护行政公益诉讼工作机制，可有效解决全流域、跨区域的公益保护问题。
（二）提高检察监督效能的必然选择
就公益诉讼而言，检察机关的管辖权主要根据事实所在地确定，有较为严格的地缘限制，四级司法管辖与行政辖区重合的制度形成于我国建国初期。但长江流域公益诉讼案件往往涉及流域面积大、社会反响大，仅靠案件所在地的基层检察机关单独管辖此类公益诉讼案件，力量过于薄弱。实行跨行政区划公益诉讼集中管辖全流域、跨区域公益诉讼案件，从人、财、物等方面统筹保障，既可打破地方保护干扰，也可使部分地区因地方干涉而基本闲置的行政诉讼资源得以盘活。例如，2019年湖北省咸宁市嘉鱼县人民检察院公益诉讼检察部门依职权发现，何某、唐某等人与尤某、姜某等人在未办理采砂许可证的情况下，在长江嘉鱼段河道内共同实施非法采砂。该采砂行为并不局限在某一特定的范围，以贯穿嘉鱼的长江水道中心线为界，江北属于洪湖市管辖、江南属于嘉鱼县管辖;下游属于武汉汉口管辖，上游属于嘉鱼管辖。单独提起民事公益诉讼，嘉鱼县人民检察院没有管辖权，在大量调查取证后移送咸宁市人民检察院办理。可见，长江流域公益诉讼亟需破除管辖不明的僵局，探索长江流域跨行政区划公益诉讼集中管辖机制来明确职责。
（三）建立跨区划公益损害责任+社会化治理+恢复性司法的重要途径
目前长江流域公益诉讼检察权运行的边界与行政辖区高度重合，一旦遇到长江流域公共利益和行政区划交叉，如法律关系主体分处不同区域、损害行为跨越不同区域、损害后果分散在不同区域，若适用属地管辖原则，则可能产生管辖争议，也有可能无法准确界定公益损失。因此，探索长江流域公益诉讼，从相互联结的案件整体界定和分析所侵犯的法益客体，分析法律事实，从而确定损害责任承担。明确前端是责任承担、中端是社会化治理、末端是恢复性司法符合公益保护的一体化要求。恢复性司法追求社会治理效果的最大化，取代了报应性正义的恢复性正义理念，通过结果来体现正义。[1]将恢复性司法根植于跨行政区划公益诉讼中，重新定位公益侵害人与公益损害受众、公益损害受众与社会之间的关系，减少原本处于对立地位的双方在诉讼过程中的成本内耗，从而形成三位一体的跨行政区划公益诉讼机制。
二、长江流域跨行政区划公益诉讼集中管辖面临的困境
长江流域跨行政区划集中管辖公益诉讼检察工作满足了公益保护内在的整体性要求，然而，存在三个比较突出的问题。
（一）运行主体困境——主体定位冲突
通过顶层设计构建长江流域跨行政区划公益诉讼集中管辖，可以打破原有管辖权交叉的“九龙治水”格局。但其作为新生制度，一方面，因过于强调集中管辖的优越性，容易产生“搭便车”现象，使得地方检察机关滥用或推诿适用集中管辖制度，反而弱化公益诉讼检察职能，也可能使地方检察机关陷入“单打独斗”的泥沼;另一方面，为确保长江流域跨行政区划检察机关独立行使公益诉讼检察职能，自构建之初就着重于打造纵向层级体系，容易忽视地方政府之间的横向协调，无法有效引导地方行政机关多元参与，存在超然于目前的司法和行政格局的风险。
（二）管辖客体困境——跨区划受损公益难修复
长江流域公益诉讼集中管辖客体与法律关系客体及政策客体类似，在此借用政策客体的定义，“是指集中管辖所发生作用的对象，包含集中管辖所要处理的社会关系（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面”[2]。长江流域跨行政区划公益保护作为长江流域公益诉讼的客体，表现为跨行政区划检察机关管辖区域内不同行政管辖区之间责任划分等问题，面对受损公益修复之“难”具体体现在：一方面，跨行政区划公益保护责任主体多元，导致利益协调难。跨行政区划公益保护问题的特性决定了在公益诉讼过程中必定会牵涉不同区域、不同行政单位与不同利益主体。“趋利避害”是不同主体的天性，在实际执行中，不同利益主体基于自身利益考量，有选择性地履行检察公益诉讼确定的责任与义务，导致跨行政区划检察机关厘定的“公益保护方案”难以落实;另一方面，跨行政区划公益保护边界模糊，导致边界确定难。传统意义上的地理边界和责任边界构成了广义的边界，长江流域仅长江就穿行我国9省2直辖市，支流众多，流域的自然分割状态以及行政管辖责任的碎片化导致跨行政区划受损公益的修复需要付出更大的努力。
（三）外部监督困境——上级监督乏力、同级监督缺位
长江流域跨行政区划公益诉讼集中管辖的初衷是为了去司法地方化和地方因素的干扰，因而检察权行使的独立性要求很高，随之而来的是接受监督的问题。跨行政区划集中管辖长江流域公益诉讼案件后，集中管辖检察院与所管辖地区人大不存在隶属关系，没有向当地人大及其常委会汇报工作的法律义务，导致当地人大无法及时、全面掌握跨行政区划公益保护工作的具体情况，不能有效给予支持和指导。同时，建立三级长江流域跨行政区划公益诉讼层级管辖机制，基层检察院就是跨市、县、区，它直接受跨省级行政区划公益诉讼集中管辖检察院领导，与所在省级检察院的关系如何界定，在外部监督不显的情况下，内部系统监督过于单薄。
三、建立长江流域公益诉讼集中管辖机制的路径
跨行政区划公益诉讼在机制建设上与其他类型的诉讼具有天然的差异，只有找准跨行政区划公益诉讼高效运行的切入点，创新工作机制才能推动跨行政区划公益诉讼检察工作持续健康发展。
（一）探索建立案件管辖机制
一是建议立法确定管辖。在国家层面设置跨行政区划检察院“负责办理跨行政区划管辖案件”的前提基础上，对现行的三大诉讼法进行修改。在总则部分，增加对公益诉讼等特殊类型案件实行跨行政区划管辖等原则性规定。
二是建立完善跨行政区划公益诉讼层级体系。跨行政区划改革旨在避免因地方保护而导致的司法不公，而地方干扰来自于不同层级政府的政策导向。如果将长江流域公益诉讼集中管辖交由现有司法管辖体制下的市、县检察院来行使，其显然是力不从心的。在跨行政区划检察改革的具体构想上，南京铁路运输检察院提出以中国七大地理区划分跨省级行政区划检察院，依托长江流域内武汉、南京等大城市，再各设立跨市级行政区划检察院，具体承担一定数量和类型的案件办理职责，形成部分地区的两级跨行政区划检察院设置。但笔者认为，跨行政区划是为了解决全流域、跨区域的公益保护问题，不能完全按照我国地理区来机械划分长江流域公益诉讼检察管辖，应该因地制宜、因势利导。长江流域水网密布，可以水系确定长江流域内跨行政区划公益诉讼的管辖范围，如淮河流域、太湖流域、长湖流域等，根据所跨区域范围设置长江流域公益诉讼基层检察院，由跨省级公益诉讼管辖检察院垂直管辖;在省级以上，国家级以下，以长江流域、黄河流域等全区域形成跨省级公益诉讼集中管辖，形成三级跨行政区划公益诉讼检察管辖机制。
三是突出公益诉讼跨区域性、专业性、特殊性等天然属性，明确案件管辖范围。牢牢把握特殊和重大两个关键来确定长江流域公益诉讼检察案件管辖，集中力量办理重大的特殊案件。
（二）探索建立职能履行机制
创建跨行政区划公益诉讼履职机制，强化法律监督和实现公益保护功能。一方面，探索建立公益诉讼一体化办案机制，按照长江流域公益诉讼集中管辖的原则，由集中管辖检察院的上级检察机关统筹部署，在上下级跨行政区划检察院和同级跨行政区划检察院间突出扁平化管理，对线索来源、人员配备、证据固定、出庭诉讼等方面加强协作联动。同时，在跨区域检察院与普通检察院之间还要建立畅通的管辖移送机制，确保充分激活长江流域跨行政区划检察院的检察力量;另一方面，创新司法办案监督机制。建立健全跨区域案件管理机制、内部监督制约机制、特殊案件监察、专项督察机制，加强对重大特殊的跨行政區划公益诉讼案件办案活动的监督。
（三）探索建立无缝衔接机制
长江流域公益诉讼集中管辖检察院将普通公益诉讼四级检察管辖的盲区——跨行政区划公益诉讼集中到长江流域检察院集中管辖，与地方检察院之间的衔接问题日益凸显。关键在于长江流域跨行政区划公益诉讼集中管辖检察院到底与地方检察院属于平行关系还是领导与被领导关系。这里着重论述平行关系，长江流域跨行政区划检察院独立行使公益诉讼检察权后，需建立信息共享、工作通报和会商机制，通过检察信息共享的建立，使长江流域跨行政区划检察院和地方检察院之间的信息得以开放共享、互通有无，并进一步探索与地方政法信息平台、“两法衔接”平台融合及后台数据库联动的可能性。网络技术可以打破长江流域跨行政区划检察院与地方检察院之间的界限，实现信息数据的共享，这种良性变化是社会的需求，但未必能成为跨区域检察院与地方检察院的内生动力，最高人民检察院需要再造公益诉讼检察运行流程，通过流程整合跨区域检察院和地方检察院不同检察运行标准的无缝衔接，提高公益诉讼检察工作运转效率。
注释：
[1]参见周长军、吕欣：《司法的恢复性与社会的和谐化——恢复性司法理论国际研讨会综述》，《法学论坛》2007年第5期。
[2]陈振明主编：《公共政策分析》，中国人民大学出版社2003年版，第50页。