林海波 牛婉婷 张玲玲
摘 要：现阶段，如何保障社会养老保险体系的可持续发展已成为亟须解决的社会问题之一。以宁波市为例，针对宁波社会养老保险体系的现状，从制定长期规划、建立可持续自平衡机制、完善养老金体系、适度开放计划生育政策、完善外来务工人员养老金体系、低龄老人“再就业”，以及完善农村养老保险制度等方面，提出一些社会养老保险体系建设的政策建议。
关键词：养老保险体系;建议思路;政策建议
中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）18-0063-03
我国社会养老保障体系建设虽然取得了巨大成绩，但也存在着不少问题，主要是社会养老保障制度的“碎片化”严重，城乡和各地区间的社会养老保障水平还存在差距，乡村低于城镇，一些偏远地区甚至没有社会养老保障。宁波的社会养老保障一体化程度虽然明显好于全国，但也有许多亟待改善和提升的问题。
当前，宁波市老龄化呈加速态势，老年人口数量年增5%以上，这将使宁波市社会养老和养老服务面临极大挑战。而宁波市经济经过30多年的快速增长之后，受人口、资源等因素的制约，以及世界金融危机影响，发展势头呈现趋缓迹象。在这一背景下，借鉴欧洲债务危机国家的经验和教训，如何保障社会养老保险体系的可持续發展已成为必须解决的重大问题[1]。
一、总体思路
社会养老保险体系建设要以科学发展观为指导，统筹城乡发展，均衡区域发展，保证社会各群体平等发展，要根据经济社会的发展程度循序渐进，分阶段、多层次、有差别地推进。
宁波特色社会养老保险制度的一体化是个不断发展和完善的过程，在人口老龄化加速背景下，宁波特色社会养老保险体系建设，应以经济发展和持续增长为基础，社会公平公正为原则，社会繁荣稳定为前提，构建在制度、基金收支、养老保险功能上都具有可持续性的社会养老保险体系为目标，分析产业转型升级、劳动就业、财政收入与养老保险的相互关系，并对未来一段时间内（5—20年）的公共养老金支付能力进行评估，提出行之有效的政策方案，以保障全市老年人健康地、体面地、有尊严地生活。
二、宁波社会养老保险体系建设的政策建议
社会养老保障制度改革具有较强刚性，人口老龄化程度越高，养老金制度改革刚性越强。根据测算，未来的十余年，是养老金隐性债务最大的时期。此时最大的问题是，如果要把职工养老保险的政策扩展到农村居民，那么养老金缴费的问题不容易彻底解决。因此，宁波需要未雨绸缪，有前瞻性地制定应对策略。
（一）制定长期规划促进养老金财政可持续发展
就社会养老保险的可持续性来说，首先是缴费人数的稳定和增长，使养老基金有足够的收入用来支付退休人员的养老金;其次建立缴费率、覆盖率、替代率的中长期目标。2018年宁波人均GDP为15 146美元，企业职工和城乡居民养老保险人数分别为508.9万人、132.9万人，基本做到全覆盖。但是由于社会养老保险制度的“双轨制”以及城乡差别和行业差别，不同人群的养老保险待遇是不平衡的，企业退休人员的养老金替代率[2]是几个计划单列市中最低的，提高替代率是近期目标，但更加长期的目标需要被事先设定以使得中长期的财政负担与提高福利的政策目标相匹配。
（二）建立养老金公共财政长期平衡的自动调整机制
根据宁波的经济增长率、人口年龄结构与老年人赡养率变动率、政府财政收支平衡率、物价指数上涨率和基本生活水平等要素，确定各系数的权重和调整目标，使自动调整机制既能保障老年人的正常生活水平不下降，又能使政府财政可负担。
（三）完善养老金体系改革机制，构建养老金管理的宁波模式
一方面委托社保基金管理，另一方面加大自我投资渠道的建设，利用宁波在长三角地区的计划单列市的自主性和经济带的领先性，争取走出一条宁波模式的养老金管理之路。具体的，可以有以下现实的做法。
1.试点建立养老基金投资机构准入制度和投资管理绩效评级制度，政府可以出台相应扶持政策，对投资管理人大力培养，提升他们的综合能力。
2.完善基本养老保险基金投资管理奖励措施[3]。在奖惩方式上可以分为物质和非物质两种。在物质方面进行奖罚时，可以以固定管理费收入和业绩提成收入两种形式给投资管理人以资金奖励，还可以给他们匹配信息资源，让他们的投资能力更加专业。在非物质方面，即投资管理人拥有的没有办法用金钱量化的收益。比如自身信誉，可以构建起强制退出机制，对于不守信用、信誉度差的投资企业，强制他们退出市场，以防垄断市场，从中牟取暴利，对于新成立的投资机构，鼓励他们进入市场参与适度的竞争，对于信誉度高、投资收益稳定的机构进行奖励。一旦构建起该机制，可以有效地降低养老金市场产品交易的成本，对投资管理人的工作也有很大的激励作用。
3.设立基本养老保险基金最低收益保障机制和风险准备金机制[4]。在基本养老保险基金投资的实际运营过程中，建立起最低收益保障机制是很重要的一部分，它可以防范风险，有效防止投资管理的产品收益达不到养老产业的产品平均收益率，借此维护社会公平。以智利经验来看，最低投资收益率一般是按照本行业基金（同期同类）实际年投资收益率平均值的50%～70%设定的。在最低收益保障机制基础上，建立起由各方共同承担风险、共同享有收益的风险准备金机制，以备不时之需。比如该机构突然面临较大的投资风险，资金周转困难，无法正常支付养老金。
（四）适度放开计划生育政策，促进养老金体系更健全
由于从出生到成长为劳动力需要过程，因此在宁波资源、环境和承载力允许的条件下，加快吸收符合条件的外来务工人员入籍宁波;在增加生育率方面，要杜绝性别歧视现象，特别是要注重提升女性的家庭地位，不能因为生育女孩而受到歧视。另外，由于中国目前存在性别比例失调问题，所以政府应该制定相应法律法规，杜绝违法违规鉴定胎儿性别的现象发生。
各级地方政府还应该在各个方面，如就业、养老、医疗等，让女性享受到更多的关爱以及平等的权利。
（五）扩大养老保险覆盖面积，完善外来务工人员养老金体系
当前要加强宣传和动员工作，鼓励外來务工人员参加养老保险的积极性，由目前的60%，提高到2020年的80%以上。一是加强企业核查，防止漏保、缺保;二是继续对参保的外来务工人员给予一定程度的政策优惠;三是政策衔接，做到外来务工人员参加养老保险，政策明确、手续简便，既能转移他地，也可在宁波当地养老，使外来务工人员参保心中有底。
（六）以“退休就业方式”鼓励活动式养老
董式珪（1988）是较早呼吁研究老年人再就业问题的学者，提出了妥善解决老年人问题，充分发挥离退休人员的作用，使之“老有所为”等观点[5]。关于如何解决人口趋于老龄化问题，欧洲社会普遍采用延长退休年龄的方法，这种方法不仅可以减轻社会养老负担，还可以增加劳动力，有较强的实用性。
延长退休年龄和再就业[6]的结果虽然是一样的，但是执行过程是有着本质区别的，延长老年人退休年龄的侧重点在于使低龄老人更多地参与到劳动中来，很可能成为解决劳动力短缺问题的一项硬性规定，但是可能在提升劳动力利用效果上达不到理想水平;再就业的侧重点在于双向选择，灵活性更高，可以更好地提升人力资源利用效果。第一，促使低龄老人决定再就业的关键因素是改变他们较为传统的价值观;第二，建立科学完善的低龄老人再就业的中介服务体系;第三，针对企业切实优化、落实低龄老人再就业的鼓励优惠政策，建立相对灵活的用人机制;第四，完善城镇低龄老人再就业相关的法律规章制度;第五，正视并积极发展低龄老人的教育服务。
而从微观层面看，城镇低龄老人实现再就业的途径大概有以下几种：“参与决策”活动;参与生产活动;技术服务;参与养老产业服务活动;禁止企业歧视老年劳动力，禁止企业任意解雇老年就业人员;积极为老年人提供教育以及再就业的职业培训等支持并在条件成熟时设立专门的老年教育管理机构[7]。
（七）完善农村养老保险制度
1.因地制宜，联系实际，对于基本养老保险制度，包括城乡居民在内，设置更为科学的参数。比如个人缴费方面，需要考虑与农民消费情况和实际收入，考虑在居民个人的承受能力范围内，既注意贫富均衡，又考虑多样化的缴费档次，以适应各种不同需求，适当增设缴费档次的同时要注意不要拉大贫富差距。既要体现地方政府的责任所在，同时控制政府的财政压力。在养老金领取环节，对于领取养老金未达到预期平均年限的居民账户，允许其子女或其他顺位继承人领取该账户中除政府补贴外的所有余额，保证居民个人账户的受益水平。
2.对于城乡居民基本养老保险制度需要设置科学的待遇调整机制。养老金的保障水平要能够满足最基本生存需求。基础养老金水平的原则是既要体现权利和义务的对等，同时又要保障公平性。因此，不能单靠基础养老金水平的单独调整，还需要依靠多缴多得、长缴多得等激励制度[8]吸引广大农村居民参与到该制度之中。要慎重对待激励政策补贴，注意市、县财政在不同阶段面临的财政风险。对政府进口补贴[9]，建议在经济发达的地区，在年30元的最低进口补贴基础上，地方政府可以适当增加额度。90元为目前适宜的进口补贴数额（可以实质上降低个人缴费一个档次），逐渐上升。而在经济相对不发达地区，建议在制度实行的初期，进口补贴尽量以低水平起步，减少制度实行初期的地方财政压力，而在今后的发展过程中可以逐年提高，此举有助于中央财政和浙江省财政缓减“出口”压力。需要注意的是，为了防止逆向选择，进口补贴不能随着个人缴费的上升面按比例上升，否则容易造成农村有钱人高缴费高补贴的现象。建议采用中水平财政补贴方案进行调整，这样既降低农村居民个人缴费的压力，增强制度的吸引力，扩大覆盖面，同时又没有造成过重的财政负担。
3.依靠个人、家庭和政府的力量。当今，要使老年人达到第一层次的最基本生存需求水平，政府、家庭和个人三方依然需要共同努力。从乡村养老金替代率供给水平[10]和个人账户同政府补贴间关系进行分析，都可以看到现在中低收入人口在缴费能力上尚有不足，甚至出现入不敷出的情况，而中等收入人口的现金消费剩余也会随着物价水平等多种因素变化，单由个人账户缴费达到最基本需求层次显然是不太可能的。因此，若要满足广大乡镇居民的最低生活需求水平，必须要三方协作，并提高相关制度的可持续性。
4.传统的养老方式与城乡居民社会养老保险制度相结合，发挥其不可代替的养老作用。传统的土地养老和家庭养老方式在初期城乡居民社会养老保险制度保障水平还不高的情况下，在相当长一段时间内还将发挥不可替代的作用。这一点上可以借鉴韩国模式，要把新农保制与传统的土地养老、家庭养老方式相结合，共同发挥养老作用，真正地使多支柱、多层次的养老保障体系起到保障作用。
参考文献：
[1] 舒奋.从家庭养老到社会养老：新中国70年农村养老方式变迁[J].浙江社会科学，2019，（6）：9.
[2] 彭浩然，邱桓沛，朱传奇，等.养老保险缴费率、公共教育投资与养老金替代率[J].世界经济，2018，（7）：8.
[3] 陈加.中国养老基金投资行为研究[M].成都：西南财经大学出版社，2018.
[4] 张思锋，李敏.中国特色社会养老保险制度：初心改革再出发[J].西安交通大学学报：社会科学版，2018，（6）：11.
[5] Zeng D.Exploration and Consideration on Innovating Management of Retired Person[J].2019.
[6] 杨华磊，沈政，胡浩钰.延迟退休挤占家庭生育水平吗？[J].财经研究，2018，（10）.
[7] 赵强.城市化背景下的社区老年教育发展研究[J].现代经济信息，2018，（21）：416-417.
[8] 陈仰东.明确参保政策方能有效治理参保乱象[J].中国医疗保险，2018，（1）：15-16.
[9] 刘志彪.现代化经济体系建设中的重要瓶颈和政策重点[J].中国经济问题，2019，（2）：19.
[10] 刘子兰，郑茜文，周成.养老保险对劳动供给和退休决策的影响[J].经济研究，2019，（6）：11.
[责任编辑 晨 丹]