陈亚菁 包晓江 陈岚峰 孙洁
摘要：实行自然資源统一确权登记制度，根本目的在于界定以土地为基础的自然资源资产的所有权主体，划清国家和集体所有者之间、不同集体所有者之间的边界，以实现归属清晰、权责明确、监管有效之目的。作为自然资源的湿地，首先要弄清其权属类型，注意区分湿地的物权（所有权、用益物权、抵押权）和管理权，然后才能在权利明确的情况下做到高效管理、监管到位。
关键词：湿地权利;登记;权籍调查
中图分类号：F293
文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2020）07-0045-53
收稿日期：2020-05-03
2019年7月11日，自然资源部会同其他部门出台《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《暂行办法》），这是自2016年出台《自然资源统一确权登记办法（试行）》后，经过地方3年的试点形成的成果，以不动产登记为基础，水流、山岭、草原、荒地、海域海岛、滩涂以及探明储量的矿产资源等的所有权统一登记有了明确的文件支撑。作为衔接陆生与水生的独立生态系统，湿地与海洋、森林并称为地球的3大生态系统，在美化环境、调节气候、保持生物多样性、维持生态平衡等方面，湿地发挥着重要作用，因而被称为“地球之肾”，其重要性不言而喻。《生态文明体制改革总体方案》和《自然资源统一确权登记试点方案》两个文件中均提到要完善湿地产权制度，并在甘肃省、宁夏回族自治区开展湿地确权试点，探索如何开展湿地确权登记。通过登记，可以查清湿地资源家底，厘清权利主体，划清权利边界，规范湿地开发、利用.行为，建立健全湿地保护制度。
1湿地的概念、范围
对于湿地的登记，首先要搞清楚登记的具体对象是什么，即权利作用的客体。厘清湿地的概念，是对湿地进行登记的基础所在。
湿地的概念起源于英文单词wetland，意为潮湿的土地。湿地概念可分为广义和狭义两种类型，狭义的概念将湿地定义为水体与陆地之间的缓冲地带，即有湿生或水生植物生长的区域。广义的概念，包括陆地所有永久或间歇水体、沿海深度不超过6米的海域。1971年来自18个国家的代表在伊朗南部海滨小城拉姆萨尔签署的《湿地公约》（中国于1992年正式签署加入）第1条第1款中对“湿地"概念采用的是广义上的湿地概念：“为本公约之目的，湿地系指天然或人造、永久或暂时之死水或流水、淡水、微咸或咸水沼泽地、泥炭地或水域，包括低潮时水深不超过6米的海水区”。在国际上，这一概念得到广泛认可被各国接受。
湿地一词早期在我国并不为人所熟知，我国.学者对湿地概念的探索起源于沼泽，在《湿地公约》颁布之后，开始由沼泽的概念过渡到湿地的概念，指出湿地包括沼泽和海涂，在20世纪90年代研究理论接近成熟，进行了定量化规定，如水深6米，植被覆盖60%等划分标准。1987年5月22日，国务院环境保护委员会发布了《中国自然保护纲要》，这是中国第1部关于自然保护特别是生物多样性保护方面的纲领性文件，在这一官方文件中，正式提出了湿地的概念，将沼泽和海涂合称为湿地，但并没有细致描述湿地的特征。我国湿地主管部门林业部（1998年改为国家林业局，2018年纳人自然资源部）于1997年将湿地定义为“湿地系指天然或者人工、长久或暂时性沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有静止或流动淡水、半咸水、咸水水体，包括低潮时水深不超过6米的水域;同时，还包括临近湿地的河湖沿岸、沿海区域以及位于湿地范围内的岛屿或低潮时水深不超过6米的海水水体”。与《湿地公约》中的湿地概念对比，两文件的规定基本-致，采纳了广义的湿地概念，涵盖了各种条件下的湿地，包括河流、湖泊、沼泽、库塘等。2000年开始实施的《中国湿地保护行动计划》中更是将所有季节性或常年积水地段，包括沼泽、泥炭地、湿草甸、湖泊、河流及泛洪平原、河口三角洲、滩涂、珊瑚礁、红树林、水库、池塘、水稻田以及低潮时水深浅于6米的海岸带等，都囊括进湿地的概念中。
《湿地保护管理规定》作为我国第一部专门针对湿地保护而制定的行政规章，填补了国家湿地立法的空白，该规定由国家林业局于2013年3月出台，其中指出：“湿地，是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及重点保护野生动物栖息地或者重点保护野生植物的原生地等人工湿地”。时至今日，我国共有20多个省相继制定了关于湿地保护的地方性法规，虽然其中的概念表述不尽相同，但总体看来均体现了如下特征：第一，沿用了湿地公约中的内涵描述，如“一定时间的积水地带”“水域和低潮时水深不超过6米的海域”;第二，湿地的保护范围包括天然湿地和人工湿地;第三，概念的外延部分列举了我国主要的湿地类型，如沼泽湿地、湖泊湿地、野生动物栖息地等。
2湿地的各种权利
实行自然资源统一确权登记制度，根本目的在于界定以土地为基础的自然资源资产的所有权主体，划清国家和集体所有者之间、不同集体所有者之间的边界，以实现归属清晰、权责明确、监管有效之目的。作为自然资源的湿地，首先要弄清其权属类型，注意区分湿地的物权（所有权、用益物权、抵押权）和管理权，然后才能在权利明确的情况下做到高效管理、监管到位。
以江苏省无锡市长广溪国家湿地公园登记为例，逐一分析相关内容。长广溪国家湿地公园位于无锡市太湖新城西部，隶属滨湖区，西依军嶂山、雪浪山，北至高浪路，南临太湖，形成山丘、河流、湖泊融于一体的景观格局，是一座集生态、休闲、科普、人文为一体的国家湿地公园，总面积375.19公顷。长广溪国家湿地公园共分为5个功能区，包括湿地保育区、恢复重建区、宣教展示区、合理利用区和管理服务区。
2.1湿地所有权
众多专家、学者关于湿地保护的研究成果较多，对于湿地的定义、湿地立法原则、立法的总体框架以及比较法上的湿地法律制度都做了较充分的论述，但是对于湿地权属问题都只是提及，深入分析的不多。根据《物权法》规定，所有权具有占有、使用、收益和处分四种权能，湿地作为一种重要的自然资源，依附于土地之上，可以被占有、支配、使用、获取收益，属于物的一种，湿地所有权当然是物权。在我国现行的法律中，并没有关于湿地所有权的相关表述，只能从《宪法》《物权法》中关于自然资源所有权的总概性规定中探寻法律本意。《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源"《物权法》第5章关于“国家所有权和集体所有权、私人所有权”中亦有类似表述。
分析上述法条可得，自然资源所有权（包括湿地所有权）分国家所有和集体所有两种权属表现形式，原则上来说，国家所有为常态，集体所有为例外。
根据《物权法》第45条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的，依照其规定”。而根据《暂行办法》第10条规定：“全民所有自然资源所有权代表行使主体登记为国务院自然资源主管部门，所有权行使方式分为直接行使和代理行使。中央委托相关部门、地方政府代理行使所有权的，所有权代理行使主体登记为相关部门、地方人民政府”。也就是说，当湿地归属国家所有时，国务院自然资源主管部门即自然资源部作为国家这一主体的代表行使所有权，而受中央委托的相关部门、地方政府则作为所有权代理行使主体。
湿地集体所有权是在我国土地的社会主义公有制背景下产生的，附着在集体土地上的湿地资源，属于农民集体所有。集体所有的湿地，应当依照土地管理法的相关规定，由村或乡（镇）集体经济组织（无集体经济组织的，则由村民委员会、村民小组）行使和实现集体所有权。
鉴于长广溪国家湿地公园范围内无集体土地（该范围内的原有集体土地已依法征收为国有），故该湿地的所有权为国家所有，所有权的权利人填写“全民”，即所有权属于国家，所有权行使代表为国务院自然资源主管部门（即自然资源部），受委托的无锡市人民政府则作为所有权代理行使主体，作为所有权代表行使主体的自然资源部可以直接管理利用湿地资源或者由所有权代理行使主体即无锡市人民政府代理管理并利用好湿地资源，所有权行使代表和代理行使主体要负责地看管好国家资源，履行起所有权主体的责任。
2.2湿地用益物权
湿地是一个关于生态的整体概念，不仅包括土壤、沙石组成的地面，积水所形成的水面、水体，还包括地面、水面、水体的附属资源，如植被、渔类、野生动物、沙石、水流、矿藏等，在全面保护、不损害湿地生态功能的前提下，这些资源都能够为人所支配使用，实现生态效益和经济效益的统一。
我国实行自然资源有偿使用制度，单位和个人可以依法取得一定期限的国有湿地资源的用益物权，集体所有的湿地资源亦可以由个人或者集体承包，取得占有、使用和收益的权利，但国家或集体作为所有权人，仍然保留着部分收益和处分的权利。用益物权具体可以有三种表现形式：一是建设用地使用权，这种权利在湿地范围内较少，主要用于湿地管理的配套性建设用房如用于科普、人文等。还是以长广溪国家湿地公园为例，宣教展示区内，具有公益性，通过划拨的方式将国有建设用地使用权出让给相关的科研单位以及文化展览单位，用于建设展览馆、博物馆、科研院所等;管理服务区内具有公益性，湿地运营服务单位（目前为市政府下属的国有企业无锡市城开投资发展公司）通过划拨或者租赁的方式取得国有建设用地使用权，用于游客中心、管理办公用房、公共厕所等的建设;合理利用区内则通过租赁或者出让的方式将国有建设用地使用权给相关权利人，可以建设一些配套商铺、酒店、饭店等用于营利贴补公益性保护湿地的支出。二是土地承包经营权，可以有效利用湿地内的水面等进行科学植被、养殖。三是地役权，相邻地块需要在湿地上、下空设立通行权等，可以以地役权方式设立。此外，湿地的用益物权人可以在法律规定的范围内处分其享有的用益物权，比如对湿地内土地承包经营权的转让、建设用地使用权及其建构筑物所有权的转让或抵押、湿地内林木森林所有权及其承包土地的转让或抵押、湿地内地役权的变更或转移等。湿地作为一种公益性质的资源，设立用益物权以不破坏资源管理为前提，用益物权的取得方式必须法定。
2.3湿地管理权
依据《湿地保护管理规定》，国家林业局负责全国湿地保护工作，县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域内的湿地保护管理工作。党的十九届三中全会后组建自然资源部，整合了原国土资源部、水利部、农业部、林业局的相关职责，统一负责土地、水、草原、森林、湿地等资源调查、确权登记及相关管理工作。县级以上人民政府自然资源主管部门负责本行政区域内的湿地资源的普查、保护及宣传工作。
在我国现行的湿地管理模式中，各级政府通常将湿地资源（包括国家所有权和集体所有权）中水、土地、野生动植物等其不同的资源要素的管理权分别划归给不同的职能部门进行管理。其中林业主管部门是负责湿地保护管理的综合协调部门，农业、水利、环保、自然资源等有关行政主管部门则在各自职责范围内实行湿地资源的分部门管理。比如，在《海洋环境保护法》中将“滨海湿地”这一湿地类型纳人国家海洋行政主管部门管理范围;《渔业法》明确“内水”和“滩涂”上的养殖、捕捞活动归国务院渔业行政主管部门门管理;《野生动物保护法》将保护“珍贵、濒临的水生野生动物”的生存环境划归国务院渔业主管部门管理，等等。因此，在实际情况中，湿地管理权还是依据湿地不同的资源要素分散在不同的职能部门。如无锡市自然资源和规划局整合了绝大部分湿地管理相关职责，统一负责各类自然资源调查、确权登记及相关管理工作。因此在市人民政府的统筹下，由自然资源管理部门牵头联系其他相关职能部门，形成一方负责多方协助共同管理。
3湿地登记的基本原则
3.1坚持确权与登记分离原则
《湿地保护管理规定》第9条规定，“经批准的湿地保护规划必须严格执行;未经原批准机关批准，不得调整或者修改”;第31条规定，“除法律法规有特别规定的以外，在湿地内禁止从事下列活动：（一）开（围）垦湿地，放牧、捕捞;（二）填埋、排干湿地或者擅自改变湿地用途;（三）取用或者截断湿地水源;（四）挖砂、取土、开矿;（五）排放生活污水、工业废水;（六）破坏野生动物栖息地、鱼类洄游通道，采挖野生植物或者猎捕野生动物;（七）引进外来物种;（八）其他破坏湿地及其生态功能的活动”;第32条规定，“工程建设应当不占或者少占湿地。确需征收或者占用的，用地单位应当依法办理相关手续，并给予补偿。临时占用湿地的，期限不得超过2年;临时占用期限届满，占用单位应当对所占湿地进行生态修复”。这些规定就要求湿地范围内甚至周边一定范围内对用益物权的设立、变更、转移有非常严格的要求和很多的限制。如科研、宣传用地的划拨转拨应限定于与湿地相关的科研宣传单位，管理服务区内的设施用地、办公用地应限定于湿地管理单位所有使用，至于一些配套商业则更应该限定受让主体以及用途。还应将用途、建设规模等相关内容作为土地出让、租赁合同或者划拨决定书的主要条款之一，一旦违反可以采取强制措施进行制止甚至是直接收回相关用益物权。以无锡融创投资发展有限公司开发的溪岸景园小区为例，该住宅小区距离西侧已经开业经营的融创文化旅游城以及即将开通的地铁站直线距离只有一公里，现在却因为湿地内的一条河、-块郊野绿地而要绕行3、4公里才能抵达，小区业主呼吁设立地役权，在湿地上空架设桥梁道路，但是当地政府考虑到湿地保护的优先性，修桥铺路的前提条件就是先要上级部门调整规划，而规划的调整需经过系统科学的湿地保护编制、严格的论证及完备的报批等法定程序，并经广泛征求市民意见后才可以施行。可見设立权利并非简单的民事行为，而应当履行确权和审批程序。所以对于是否能设立用益物权，应当先经过职能部门进行确权，然后才能由登记机构据确权结果进人登记程序。
权籍调查作为登记的重要环节，不仅保证不动产登记工作顺利开展，同时也是不动产登记信息来源的主要渠道和登记依据。
在前期摸底工作中，权籍调查单位要组织人力、利用高科技探测技术，收集区域内湿地现状调查成果，根据工作底图湿地勘测调查，查清每个湿地资源登记单元内湿地资源的类型、地理位置、四至边界、面积等自然属性，以及不同湿地资源的所有权主体、已设定的用益物权等权属状况，对国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区等不同湿地类型划定登记单元界线，形成湿地资源调查图件和相关调查成果，制作湿地登记附图，作为湿地首次登记依据。
同时统筹考虑基础条件、工作需求、经济可行性和技术可能性，在确保不动产权益安全的前提下，依据湿地内的不动产的类型、位置等，因地制宜，科学选择符合实际的不动产测量方法，确保湿地登记范围界线以及内部各类不动产的界址清楚、面积准确。
（1）对于湿地登记单元界线以及内部的建设用地，宜采用解析法测量界址点坐标并计算土地面积，实地丈量房屋边长并采用几何要素法计算房屋面积。
（2）对于耕地、林地、园地、草地、水域、滩涂等用地，既可选择解析法也可选择图解法获取界址点坐标并计算土地（海域）的面积，如果其上存在房屋等定着物，则宜采用实地丈量其边长并采用几何要素法计算房屋面积。
参照《不动产权籍调查技术方案（试行）》中不动产权籍调查的内容和《自然资源统一确权登记办法（试行）》中自然资源登记簿的填写内容，结合自然资源确权登记操作指南（试行）的有关规定，湿地权籍调查主要包括以下几个方面。
4.1划定湿地登记单元界线，编制自然资源登记单元号
湿地登记单元界线的确定需要由登记机构会同湿地管理机构、水利、农业等部门制定工作方案，依据土地利用现状调查（自然资源调查）成果，参考湿地普查或调查成果，对需要登记的湿地划定登记单元界线。同时按照自然资源登记单元代码编制规则编制相应的自然资源登记单元编码。并且可以在此基础上，再参照《不动产权籍调查技术方案（试行）》有关规定添加定着物特征码和定着物单元编号。
4.2调查湿地登记单元界线内宗地信息
查清湿地登记单元界线内宗地的权利人、权利类型、权利性质、土地用途、四至、面积等土地状况。对于湿地登记单元界线内已登记的宗地可以充分利用已有不动产权籍调查、登记资料，对于尚未登记确权的宗地可以依据《不动产权籍调查技术方案（试行）》进行补充调查。
以无锡市长广溪国家湿地公园为例，该湿地公园地处无锡市太湖新城西侧，连接西部的雪浪山和东侧的太湖新城，同时长广溪贯通了太湖和五里湖，是具有典型太湖流域特色的河流湿地。该湿地公园在发挥着极大的生态效益的同时，还构建了科普教育展示体系，使游览公园成为探索太湖流域典型河流湿地生态特征的科学之旅，吸引人们开展学习、认知、探索等活动;除此之外还构建休闲娱乐活动体系，为人们提供学习、考察、交流、娱乐的机会。
长广溪湿地公园从土地用途上来说主要有林地、草地、商服用地、公共管理与公共服务用地、交通运输用地、水域及水利设施用地等。商服用地主要是湿地公园内的商业配套，例如商店、超市、饭店餐厅;公共管理与公共服务用地主要是湿地公园内的管理配套用地、科教用地以及公园与绿地用地，例如无锡市长广溪国家湿地公园管理处的办公楼、无锡市长广溪国家湿地公园宣教中心的展示用房、驻扎在内的研究湿地生态相关的研究所用地、湿地公园内供游客使用的休息大厅（包括公共厕所、吸烟室、饮水点等）等;交通运输用地主要是公路用地，例如上跨道路、上跨桥梁等;水域及水利设施用地主要为河流水面以及沟渠，例如南北贯通的长广溪。
在用途清晰的基础上，合理设置宗地。对于分布相对集中的商服用地，可以设置为一个宗地;公共管理与公共服务用地相对分散，只能单独设宗;水域及水利设施用地连串在一起，可以设置为一个宗地;至于上跨湿地公园的道路桥梁以及下设通过的地铁，则可以分别设置地上宗地使用权和地下宗地使用权，以便保证湿地公园内水域及水利设施用地的连续性。
4.3调查房屋等构（建）筑物信息
查清房屋权利人、坐落、项目名称、房屋性质、构（建）筑物类型、共有情况、用途、规划用途、幢号、户号、总套数、总层数、所在层次、建筑结构、建成年份、建筑面积、专有建筑面积、分摊建筑面积等内容。
4.4森林、林木信息
查清森林与林木的权利人、坐落、造林年度、小地名、林班、小班、面积、起源、主要树种、株数、林种、共有情况等内容。
4.5调查相关其他信息
用途管制要求、生态红线要求、特殊保护要求等。
5湿地登记的程序
以湿地所有权的首次登记为例，采取依职权登记程序，即由登记机构履行通告、权籍调查、审核、公告、登簿等程序，切实做到权属合法、界址清晰、面积准确、登记无误。
5.1通告
登记机构会同水利、林草、生态环境等部门预划登记单元后，由自然资源所在地的县级以上地方人民政府向社会发布首次登记通告。通告的主要内容包括：（一）自然资源登记单元的预划分;（二）开展自然资源登记工作的时间;（三）自然资源类型、范围;（四）需要自然资源所有权代表行使主体、代理行使主體以及集体土地所有权人等相关主体配合的事项及其他需要通告的内容。
5.2权籍调查
此环节已在上一章节中详述，不再赘述。
5.3审核
登记机构依据自然资源权籍调查成果和相关审批文件，结合国土空间规划明确的用途、划定的生态保护红线等管制要求或政策性文件以及不动产登记结果资料等，会同相关部门对登记的内容进行审核。
5.4公告
在湿地登簿前应当由自然资源所在地市县配合具有登记管辖权的登记机构在政府门户网站及指定场所进行公告，涉及国家秘密的除外。公告期不少于15个工作日。公告期内，相关当事人对登记事项提出异议的，登记机构应当对提出的异议进行调查核实。
5.5登簿
公告期满无异议或者异议不成立的，登记机构应当将登记事项记载于自然资源登记簿。考虑到自然资源确权登记信息的公开与共享原则，实际上已经起到了证书查询以及登记结果公示的作用，所以在登记机构登簿后，原则上所有权以及管理权不发证，用益物权可依据权利人申请进行发证。
6结语
湿地作为一种生态价值优位于经济价值的自然资源，其登记既要依据既有的物权制度框架，还必须结合自身的特殊性以及我国对湿地开发利用和保护管理现状进行构建。
从目前来讲，我国在湿地基础研究方面相当薄弱，存在着家底不清、权属不明、保护不力等严峻的问题。湿地登记作为湿地保护的有力手段，是建立自然资源统一管理体制中重要一环。虽然《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等文件对湿地等自然资源统一确权登记做出了战略部署和政策指引，《暂行办法》《自然资源统一确权登记工作方案》也基本上搭建起了自然生态空间统一确权登记的工作框架，但还是远远不能满足实践的需求，后续工作推进过程仍存在许多重大疑难问题亟待进行深入的理论研究。因此，在实际推进的过程中，要注意实践与理论并重，区别对待国家所有湿地和集体所有湿地的产权权利类别及其权利义务指向，调整湿地产权中不同类别的社会利益连接和分配关系，研究湿地基本定义、权属制度以及确权原则等基础问题，在法理中寻求最佳的登记、保护、利用方式。