从采购需求管理视角看高校政府采购风险防控

　　xx年，政府采购领域一部重要的规范性文件《政府采购需求管理办法》（以下简称《管理办法》）于4月颁布，并从7月1日开始施行。《管理办法》涉及政府采购的立项、采购、合同、履约等所有环节和流程，在目前《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）及其实施细则框架下赋予了采购人更多责任，提出了更高要求。

　　目前，绝大多数高校在采购内控方面已经建章立制，形成了基本适合自己学校运行特点的采购流程体系，但对《管理办法》的具体落实，各高校还在探索之中。

　　落实的前提是理解。高校政府采购领域一直倡导的放、管、服三个方面中，《管理办法》显然是侧重“管”的。要管，就要立住规矩、厘清责任、细化执行，背后则旨在扎紧栅栏、防范风险。《管理办法》管的是需求，防的是风险，二者相辅相成。鉴于此，试从需求管理的角度谈谈对高校政府采购风险防控方面的思考。

　　一、浅析高校政府采购总体风险

　　从程序而言，高校政府采购一般有决策论证、招标执行、合同签订、验收履约等环节，每个环节都需要做到权责明晰、合规合理、执行有力，否则就会给高校政府采购工作造成阻碍、带来风险，妨碍教学科研工作，甚至会造成廉政问题。

　　决策论证、招标执行、合同签订、验收履约各个环节的风险是不同的。决策论证风险一般存在于采购决策不符合学校发展规划、市场调研不充分、采购标的不符合实际使用需求或性能参数落后于科研趋势、突击使用经费等方面。招标执行风险存在于采购文书内容不合法、条款有缺陷、流程不合规、资料保存不完整等方面。合同签订风险主要指合同内容不符合招标文件、投标文件等既定内容，合同条款不合法或存在漏洞等。验收履约风险主要指验收指标不符合招标文件、投标文件及合同约定，供应商不能依照合同交货和履约，或者采购人验收和考察后期履约时擅自放松对供应商的要求等。

　　经过最近几年各方面的努力，在以上四个环节中，高校政府采购在招标执行环节的风险已经降低不少。这主要得益于法律法规的不断完善、严格的监督检查、各高校在采购内控方面的建设，以及招标代理机构合规水平和服务意识的不断提升。可以说，在招标文件制作、发布招标公告直到发布中标结果的整个流程中，高校整体上纰漏不多。

　　然而，在决策论证、合同签订以及验收履约的环节，存在的风险依然较高。在历次监督检查中，我们时常能够听到有些院校经费把关不严、采购决策失误、经费浪费严重；有些采购项目采购合同迟迟不签，或者合同内容与招标内容南辕北辙；验收和履约时供应商以次充好、缺斤短两……可以说，仅在招标执行环节降低风险是不够的，只有在全环节都能做到风险可控，才能在整体上提升高校政府采购水平。

　　二、《管理办法》的特点

　　鉴于以上的分析，可以看出《管理办法》第一条中“为加强政府采购需求管理，实现政府采购项目绩效目标”不是无的放矢。以往政府采购工作更重视文书合法、程序合规，而现在强调的是“绩效”。简而言之，采购人要在少花钱、多办事上多下功夫，努力使采购决策更加合理、采购合同更能保障采购人利益、履约验收更注重实效，并使采购符合扶持中小企业发展、节能环保等政策性目的，保证政府采购项目实现个别使用价值和整体社会效益兼顾。简而言之，《管理办法》希望采购人处理好招标执行环节之外的其他环节的风险，以提高政府采购绩效水平。

　　为了这个目的，《管理办法》提出了四十多条管理举措，涉及政府采购工作的方方面面。《管理办法》的内容有以下三个特点。

　　（一）理念更新

　　首先，《管理办法》明确规定了“采购人对采购需求管理负有主体责任”，这就从根源上强调了采购人在整个政府采购活动中的核心地位和主责意识。根据了解，在较早的政府采购活动中，对招标执行环节的重视给了不少高校采购人一个错觉，即只要文书和招标程序不出问题就意味着政府采购不出问题，只要采购人和采购代理机构把握好了文书和程序便可以高枕无忧。而《管理办法》矫正了这个认知，提示采购人在政府采购从决策到履约全环节都不能放松对风险管控的要求。

　　其次，《管理办法》对“需求”作了实际上的扩大解释。虽然《管理办法》第六条将采购需求解释为“采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求”，但整个《管理办法》管辖的内容绝不仅限于此，而是涉及了政府采购的所有环节。采购项目的技术和商务要求是需求，市场调查、制定计划、审查计划也是需求；实现采购标的的使用价值是需求，合理合法、紧跟宏观政策也是需求；实现权利是需求，履行义务也是需求。《管理办法》清晰地提示所有高校采购人：真正根本的需求只能是权、责、利的统一。

　　（二）程序前置

　　《管理办法》把之前许多采购人习惯于在招标执行、合同签订、验收履约阶段做的事前置到了决策论证环节。“凡事预则立，不预则废。”要在全环节提高风险防控能力，就需要早下功夫，把事情做在前面，由此可见《管理办法》对从源头上提高政府采购绩效的重视程度。

　　比如，《管理办法》规定“编制采购需求前一年内，采购人已就相关采购标的开展过需求调查的可以不再重复开展”，这意味着采购人编制预算时进行的需求调查活动是合法有效的，可以作为政府采购预算执行时的依据，这就鼓励采购人将采购需求调查做早、做实。

　　再如，《管理办法》规定在采购人制定采购实施计划时就需要对合同订立和管理作出安排，而这部分工作不少高校是在与中标人签署合同之前才开始着手的。《管理办法》进行这样的规定，意在减少合同签署的随意性，提前防范合同条款中可能出现的法律风险。《管理办法》将履约验收方案纳入采购实施计划也是出于同样目的。

　　对采购实施计划的审查，特别是重点审查，也是一种程序的前置。这些审查内容一般是对已经完结的采购项目的监督检查，而《管理办法》要求采购人在政府采购活动开始之前就要进行严格的审查，目的就是让采购人进行充分的自我监督和自我约束。

　　（三）规则细密

　　《管理办法》对采购需求管理的规定不是大而化之和原则性的，而是细致的、具有具体指导意义的。很多条款回应了广大采购人在政府采购实操领域长期存在的疑点和难点，具备较强的可操作性。

　　比如，对应当进行需求调查的项目，《管理办法》就进行了具体的规定，包括1000万元以上的货物、服务采购项目，3000万元以上的工程采购项目，涉及公共利益、社会关注度较高的采购项目，以及技术复杂、专业性较强的项目；调查的具体内容和调查样本数量也有明确规定。再如，作为资格条件的业绩合同数量、什么类型的采购标的一般采取什么评审考察方式、量化指标如何根据项目特点确定、重点审查什么内容，都给予了详细说明，采购工作人员可以对照这些规定很快上手。

　　总之，采购人如能够落实《管理办法》，在制定采购文件之前就可以基本解决风险防控涉及的问题，采购文件的条款也呼之欲出，全环节的采购风险有望得到更有效的控制。

　　三、实例分享

　　xx大学较早在政府采购领域建立了规则统一、管采分离、监管严格、信息化程度较高的采购体系，政府采购风险一直维持在较低水平，有力支持了学校的教学科研工作。本文以xx大学教学科研仪器设备的政府采购流程为例，分享一些采购风险控制的具体做法。

　　在采购决策环节，根据《xx大学大型仪器设备管理办法》，仪器设备进行政府采购活动之前，须由实验室设备处组织进行可行性论证，确定仪器设备采购的技术和商务条件。申购单价在100万元（含）以上的大型仪器设备，由实验室设备处组织专家及有关人员召开论证会，专家人数3—5人，并须邀请1—2名校外专家参加论证会。论证的主要内容有申购理由、经费落实情况、支撑科研项目及效益预测、校内外开放共享方案、选型理由、人员配备及技术力量、安装使用环境及设施条件等。此外，论证会上还将就付款、运输、维保、保险等商务条件进行论证说明。

　　在招标执行环节，申购人在论证通过后登录学校设备家具管理系统提交采购申请。其中，特别重大项目须经学校招标采购工作领导小组审议通过。采购申请经使用单位、实验室设备处、财务处、招标办等部门的审批人依次通过后，招标办组织指导用户编写采购文件。采购文件须经招标办、实验室设备处和使用单位三方审阅通过之后，交由招标代理公司进行最后审订，然后项目委托招标代理公司发布招标公告并组织评审。

　　在合同执行环节，供应商、用户单位和实验室设备处代表根据《xx大学经济合同管理暂行办法》《xx大学涉及经济利益合同管理实施细则》等规定，依据仪器设备的类型、产地来源以及招标投标文件等内容，签订政府采购合同。重大项目的合同将由学校法律事务室进行二次审查。

　　在验收履约环节，供应商提出验收申请后，用户单位会同实验室设备处根据合同约定以及《xx大学仪器设备验收管理办法》对供应商的供货、服务水平进行审查，重大项目验收将邀请校外专家、监督机构、学生和教师代表等共同参加。招标办和实验室设备处随时收集用户单位对供应商后期履约情况的反馈作为之后采购工作的重要参考。

　　四、工作展望

　　高校在政府采购需求管理和风险防控工作中，可在以下几个方面持续发力。

　　（一）加强业务学习

　　加强业务学习是老生常谈，但依然不可替代。从《政府采购法》及其实施细则，到部门规章和规范性文件，再到各个学校自己施行的规定，涉及政府采购的文件规范不下几十种，之后还将更多。学校涉及政府采购的各部门往往对与自己工作直接相关的规定内容比较熟悉，但对其他内容知之甚少，这不利于提高沟通效率和实现相互监督。高校涉及采购业务的部门应当有专人负责政府采购业务，对各项基本的政策规定做到了然于心，并且能够横向到其他部门、纵向到全校师生都能给予准确及时的业务解释和指导，才能提高工作效率、降低业务风险，顺利推进采购项目执行。

　　（二）理顺部门职能

　　每一次政府采购政策更新都对明晰权责提出了更高要求。比如，本次《管理办法》明确规定了“审查工作机制成员应当包括本部门、本单位的采购、财务、业务、监督等内部机构”，那么，学校哪个部门负责审查什么内容、用什么方式进行审查、审查结果以什么方式呈现，便成为落实《管理办法》的关键点之一。如何在采购各个环节中将各部门的职责合理嵌套进去，发挥风险防控合力，是所有高校采购人应当思考的问题。

　　（三）提高信息化水平

　　当前，重视采购信息化的高校已经建成了面向用户单位一站到底、面向管理部门一线串起的采购信息化平台，为落实责任、防控风险、提高采购效率发挥了不可替代的作用。如何利用和改进信息化平台，使其成为开展需求调查、制定采购实施计划和进行实施计划审查的有力工具，并在这个过程中保证部门协同和采购效率，成为摆在高校采购人面前的课题。

　　（四）合理发挥第三方机构的作用

　　随着政府采购法规和政策越来越细密严格，专业的第三方服务机构应运而生，高校也越来越依靠招标代理公司等社会化机构开展政府采购工作，满足自身在依法依规、提高效率等方面的需求。优质的服务可以降低采购风险，提高采购效能，反之则会给采购人带来损失。《管理办法》规定了第三方机构可以参加需求调查、编制实施计划和参与实施计划审查，这给第三方机构划出了新的业务板块，也对采购人甄选辨别优秀的第三方机构提出了新的期待。

　　总之，《管理办法》在工作思路和工作细节上，对高校采购人的风险防控工作提出了更高要求。高校政府采购工作人员应当学习新的管理理念，更新管理举措，使高校政府采购工作与时俱进，适应不断变化的市场和政策环境。